Héctor García Zaldivar
Cuando se piensa en la política social de México quizá vengan a la cabeza imágenes de niños recibiendo becas para estudiar, comedores especiales para personas de escasos recursos o casas de bajo costo construidas por el gobierno. La política social no es un programa sino un conjunto de intervenciones distintas ―Coneval (2020) enlista 151 para el año 2020― las cuales están a cargo múltiples agencias ―11 en según Coneval (2020)― cada una con un mandato distinto. Pero, pese a esto se podría pensar que el objetivo al final es mismo, ¿no intentan todas estas intervenciones mejorar la vida de las personas? Si es así, y al final todos los programas están diseñados para llegar al mismo fin, ¿cómo hacer para que todas las agencias actúen conjuntamente? El gobierno mexicano ha establecido varios instrumentos para esto, pese a ello, investigaciones previas encontraron que la política social en México está fragmentada, con programas duplicados, falta de coordinación, agencias que se guían por una lógica propia e información insuficiente para la toma de decisiones (Cejudo y Michel, 2017; Cejudo, Michel, y Lugo, 2018; Coneval, 2018). Parte del porque ocurre esto tiene que ver con el tipo de instrumentos utilizados para integrar la política social, pues los diversos tipos tienen una forma distinta de influir en la política, ¿es que acaso los utilizados por el gobierno mexicano no son capaces de generar integración?
La política de desarrollo social mexicana, efectivamente tiene objetivos comunes, los cuales son establecidos en la legislación, los dos principales ―dado que los demás existen en función de estos― son el disfrute de los derechos sociales y el desarrollo económico que eleve el ingreso y mejore su distribución(LGDS, 2004). En otras palabras, la política social busca la eliminación de la pobreza, pues ésta es entendida como como la carencia los derechos sociales y un ingreso insuficiente para satisfacer las necesidades de los hogares (Coneval, 2019). Sin embargo, la pobreza es un problema complejo, es decir, una intervención no es suficiente para solucionarlo, sus causas y ámbito de incumbencia requieren de la actuación de múltiples agencias, sectores y niveles de gobierno (Briassoulis, 2004; Candel y Biesbroek, 2016; Cejudo y Michel, 2017). Esta situación puede llevar que la política se fragmente, donde las múltiples intervenciones sigan la lógica propia de cada agencia resultando en tensiones que impiden o dificultan la solución del problema (Cejudo y Michel, 2017).
La integración de políticas públicas se ha propuesto como una solución a las implicaciones negativas de la fragmentación, con el fin de atacar los problemas complejos de forma eficaz (Candel y Biesbroek, 2016; Cejudo y Michel, 2017; Hogl, Kleinschmit, y Rayner, 2016). La integración constituye un proceso de toma de decisiones caracterizado por tener un enfoque holístico donde la política es considerada como un todo más que como la suma de sus intervenciones (Candel y Biesbroek, 2016; Cejudo y Michel, 2017). De acuerdo con la definición de Cejudo, Michel y Sobrino (2017) las políticas integradas poseen cuatro atributos: coherencia ―la existencia de metas y objetivos comunes―, coordinación ―la distribución de responsabilidades clara y el intercambio de información―, alcance ―la atención de toda la población que padece un problema― y una toma de decisiones comunes al conjunto de la política.
Los gobiernos utilizan distintos instrumentos para dar integración a las políticas, es decir, medios a través de los cuales se busca dar una visión holística a la toma de decisiones para articular el conjunto de intervenciones que atacan un problema público (Candel, 2017). Para comprender cómo una mezcla de instrumentos tendría efecto distinto en la integración de una política es necesario conocer las diferencias entre las categorías de instrumentos
Jacob, Volkery y Lenschow (2008) los clasifican, desde una perspectiva institucional en instrumentos comunicativos, organizacionales y procedimentales. La diferencia entre estos está en su forma de afectar el marco institucional de las políticas: los primeros comunican valores, objetivos, metas o conocimiento, sin embargo, que forman un marco común para la toma de decisiones, dado que no requieren cambios en rutinas o procesos no suelen llevar a acciones concretas; los segundos, cambian la estructura organizacional de los tomadores de decisiones, dando forma a su interacción y modificando la distribución de recursos y poder entre los actores, aún así los cambios generados por estos instrumentos pueden ser superficiales; los terceros, alteran el proceso de toma de decisiones, estableciendo reglas claras para éste, planes de acción concretos donde se asignan responsabilidades, con metas medibles y plazos de tiempo para alcanzarlas, por lo que tienen efectos más inmediatos para la integración.
En el caso de la política social mexicana es posible encontrar una mezcla con cuatro instrumentos comunicativos y uno organizacional. Los primeros son: los objetivos de política social y la definición multidimensional de la pobreza ―entendidos como uno sólo―, el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el Consejo de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) y el Padrón Único de Beneficiarios (PUB). Estos instrumentos comunican objetivos y una definición común del problema enfocando los esfuerzos de los distintos programas en una misma dirección, tal es el caso de los objetivos, la definición de la pobreza y el PND; o bien generan información para que la toma de decisiones lleve a una atención eficaz del problema, así ocurre con el Coneval y el PUB. Sin embargo, ninguno de ellos tiene más efecto que el de ofrecer una guía para la toma de decisiones que puede ser considerada o no. El otro instrumento es la Comisión Nacional de Desarrollo Social, de tipo organizacional, que proporciona un espacio para la interacción de los tomadores de decisiones de las agencias involucradas en la política social.
Sin embargo, en la realidad sólo los objetivos de la política social y la definición multidimensional de la pobreza están logrando activar el mecanismo con el que se contribuye a la integración de la política. Este es, la internalización de los objetivos y la definición del problema como propios por parte de los programas. En los programas con reglas de operación, en el año 2020, se observa que sólo 5 de 60 no están contribuyendo a alguna de las dimensiones de la pobreza u objetivos de la política social tal como son definidas por Coneval (2018, 2019).
En los otros instrumentos los mecanismos de integración no son activados, por dos situaciones: deficiencias en el instrumento que limitan su capacidad de generar integración y falta de uso por parte de los tomadores de decisiones. La primera es el caso del PND y el PUB. El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, carece de las características que debería tener según la Ley de Planeación (1983), no contiene metas concretas, estrategias o previsiones sobre distribución de responsabilidades, asignación de recursos, plazos de tiempo ni mecanismos e indicadores de monitoreo y evaluación. Si bien presenta objetivos para la política social, la redacción no es explícita en cuanto a cuáles son, haciendo que el lector deba inferirlos. Ninguno de los programas con reglas de operación toma como propios los objetivos del plan, sino que estos siguen su lógica individual, aunque declaran alinearse a los objetivos del PND, la falta de claridad en cuanto a cuáles son resulta en que se citen 27 oraciones distintas del texto como objetivos, sin que sea claro cómo o en qué medida contribuye a cada programa a alcanzarlos. En cuanto al padrón, éste debería proporcionar información que permita conocer las características sociodemográficas de la población beneficiaria de programas sociales, a fin de saber si es atendida en todas sus carencias. No obstante, la información de las bases de datos no incluye la situación de los derechos sociales de cada beneficiario. Aunado a esto, el PUB no es documento único sino un conjunto de bases de cada programa, lo que dificulta identificar si una misma persona es atendida por más de uno, pues implica la comparación de 94 padrones individuales. En ambos casos la deficiencia de los instrumentos limita su capacidad de ser utilizados para la integración de la política de desarrollo social.
La segunda situación se presenta con el Coneval y la Comisión Nacional de Desarrollo Social, ambos son instrumentos que hacen lo que deberían hacer, no obstante, no consiguen activar mecanismos de integración porque no son utilizados por los tomadores de decisiones. Coneval, es una agencia de conocimiento especializado, encargada de evaluar la política y los programas de desarrollo social, genera información para la toma de decisiones que permitiría construir una política integrada. Pese a ello no se logra un cambio en la política a raíz de esta información, las recomendaciones que el organismo realizó en su Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval, 2018) no se han aplicado por los tomadores de decisiones. En el caso de la Comisión, ésta reúne a los titulares de seis secretarías federales, a los de desarrollo social de las entidades federativas y representantes del congreso y los municipios. Pese a que logra reunir a los tomadores de decisiones en materia social no existen acuerdos de actuación conjunta que resulten de esta interacción. Así, es posible apreciarlo en las actas de reunión de la comisión del año 2018, donde ésta parece más un espacio para informar acciones individuales que un espacio de deliberación para la acción conjunta.
Además de lo anterior vale la pena resaltar que estos instrumentos sólo contribuyen a dos de las dimensiones de la integración de políticas públicas: la coordinación y la coherencia. Pues son cuatro instrumentos que comunican información, objetivos y una definición común del problema que constituirían un marco común para la actuación en materia social, aportando coherencia entre los programas; y un instrumento que estructura la interacción de los actores para facilitar el intercambio de información y la distribución de responsabilidades. Sin embargo, los cuatro atributos son necesarios para tener una política integrada, no basta con tener coherencia y coordinación, de acuerdo con Cejudo, Michel y Sobrino (2017).
Así, esta mezcla de instrumentos tiene poca capacidad para integrar la política social mexicana, pues se compone, en su mayoría de instrumentos comunicativos, que son menos efectivos, y sólo contribuye a dos de los cuatro atributos de la integración. Por lo que tiene sentido que las investigaciones previas hayan encontrado una política social fragmentada. Si bien, las herramientas comunicativas y organizacionales constituyen un marco necesario para la integración, son insuficientes. Es precisa la aplicación de instrumentos procedimentales de logren incidir de forma directa en la toma de decisiones de la política social. Loos tomadores de decisiones deben considerar la capacidad integrativa de cada instrumento al diseñar una mezcla para la integración, una compuesta de los tres tipos de instrumentos de la perspectiva institucional y que aporten a los cuatro atributos podría generar una política integrada para una atención eficaz y eficiente de los problemas sociales.
Referencias
Briassoulis, Helen. 2004. “Policy Iintegration for Complex Policy Problems : What , Why And How”. Pp. 1–30 en Berlin Conference “Greening of Policies: Interlinkages and Policy Integration”. Berlin.
Candel, Jeroen J. L. 2017. “Holy Grail or inflated expectations? The success and failure of integrated policy strategies”. Policy Studies 38(6):519–52.
Candel, Jeroen J. L., y Robbert Biesbroek. 2016. “Toward a processual understanding of policy integration”. Policy Sciences 49(3):211–31.
Cejudo, Guillermo M., y Cynthia L. Michel. 2017. “Addressing fragmented government action: coordination, coherence, and integration”. Policy Sciences 50(4):745–67.
Cejudo, Guillermo M., Cynthia L. Michel, y Damián I. Lugo. 2018. Hacia una política social integral. Ciudad de México: Laboratorio Nacional de Políticas Públicas.
Cejudo, Guillermo M., Cynthia L. Michel, y Armando Sobrino. 2017. La política social en los estados : un análisis de integración. Ciudad de Méico.
Coneval. 2018. Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2018. Ciudad de México: Coneval.
Coneval. 2019. Metodología para la definición multidimensional de la pobreza en México. Vol. 1. Ciudad de México: Consejo Naciona de Evaluación de la política de Desarrollo Social.
Coneval. 2020. “Listado CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2020”.
Hogl, Karl, Daniela Kleinschmit, y Jeremy Rayner. 2016. “Achieving policy integration across fragmented policy domains: Forests, agriculture, climate and energy”. Environment and Planning C: Government and Policy 34(3):399–414.
Jacob, Klaus, Axel Volkery, y Andrea Lenschow. 2008. “Instruments for environmental policy integration in 30 OECD countries”. en Innovation in Environmental Policy?: Integrating the Environment for Sustainability.
LGDS. 2004. Ley General de Desarrollo Social. Cámara de Diputados Del H. Congreso de la Unión.
LP. 1983. Ley de Planeación. Cama de Diputados del H. Congreso de la Unión.