1. La importancia del transporte público y los esfuerzos de mejora
Después de caminar, el transporte público es la base de la movilidad en varias ciudades del país, entre ellas, la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) (Méndez, 2018). Entre las diferentes formas de transporte público, la más utilizada en la ZMVM es el colectivo: un servicio generalmente concesionado a privados que utiliza vagonetas, peseros, microbuses o autobuses medianos (INEGI, 2018). Este servicio, considerado de baja capacidad pues transporta desde seis hasta cien personas por unidad, movilizó a 6.09 millones de personas[i] en un día laboral promedio de 2017 en esta región (INEGI, 2018). Además de ser un servicio importante por el considerable número de personas que moviliza, el transporte público cobra importancia por su relación con el desarrollo sostenible: para contar con ciudades más inclusivas y amigables con el medio ambiente, es necesario garantizar la existencia de sistemas de transporte público accesibles, seguros y de calidad (United Nations, 2017).
El transporte público colectivo tiene tres grandes ventajas (Estache & Gómez‐Lobo, 2005; Roschlau, 1981): i) es un servicio flexible que permite una alta sensibilidad a la demanda; ii) requiere bajos costos de inversión por el tipo de unidad e infraestructura que requiere; iii) y facilita la alimentación a medios de transporte masivo —que utilizan unidades de más de cien personas—. No obstante, para el caso de la ZMVM, este servicio tiene algunas desventajas (Álvarez, 1997; Cervero & Golub, 2007; Connolly, 2018): i) puede llegar a ser ineficiente cuando en lugar de alimentar al transporte masivo compite contra él; ii) la competencia por captar pasajeras puede comprometer la seguridad vial; iii) las relaciones entre autoridad y transportistas han sido descritas como clientelares.
Ante estas desventajas, las autoridades realizan esfuerzos con la intención de mejorar la provisión. Estos esfuerzos están influidos por las estructuras institucionales de gobernanza. Concretamente, las diferentes modalidades de participación —formales e informales— de la autoridad, sector privado y usuarias en la provisión de este servicio generan incentivos que impiden o facilitan ciertos cambios. Para responder cómo es que las estructuras institucionales de gobernanza limitan o facilitan los esfuerzos de mejora en la provisión del transporte público, en mi tesina analicé un caso en la ZMVM: el ordenamiento de rutas de colectivos para alimentar al Tren Suburbano por parte de la Secretaría de Movilidad del Estado de México. El ordenamiento es una estrategia que implica redirigir rutas existentes con una cierta frecuencia para que las personas tengan una opción de llegar o salir de las estaciones. Esta estrategia mejora el servicio pues lo vuelve más planificado y eficiente.
2. Estructura institucional de gobernanza del transporte público colectivo
El término de transporte público no implica que este servicio sea provisto directamente por la autoridad. En la práctica existen diferentes tipos de esquemas de provisión que pueden ser categorizados en un continuo que va —por un lado— hacia esquemas de libre mercado y —por el otro— hacia una provisión puramente gubernamental. En el caso del transporte público colectivo resulta pertinente contemplar cinco categorías, a partir de lo desarrollado Gómez-Lobo y Briones (2014), así como por Estache y Gómez-Lobo (2005).
- Libre mercado: Provisión por parte de privados con base en las leyes de oferta y demanda
- Contratación/concesión con pago por personas pasajeras: Provisión por privados con un convenio/autorización gubernamental. Los privados reciben el pago en función del número de personas transportadas.
- Contratación por pago por kilometraje: Provisión de privados a cambio de un pago periódico por parte de la autoridad (o un actor que centraliza el pago) en función de la cantidad de kilómetros recorridos.
- Contratación con pago fijo: Provisión de privados a cambio de un pago periódico estable por parte de la autoridad (o de un actor que centraliza el pago).
- Provisión pública: Provisión directa por parte de alguna autoridad.
Cada uno de estos esquemas de provisión genera ventajas para los tres actores que intervienen en este servicio: personas usuarias, autoridad y sector privado. La tabla 1 contiene estas ventajas. Para simplificar la lectura, la tabla sintetiza sólo las ventajas pues éstas disminuyen conforme hay un desplazamiento al lado contrario del continuo. Por ejemplo: para las personas usuarias, los esquemas cercanos al polo del libre mercado incentivan un servicio más responsivo a sus necesidades de viaje; no obstante, conforme este servicio es más parecido a uno de provisión pública, disminuye la responsividad a cambio de obtener una mayor seguridad, equidad o una menor tarifa.
Normativamente hablando, la provisión del transporte público colectivo en el Estado de México es más parecida a un esquema de contratación/concesión con pago por personas pasajeras: la Secretaría de Movilidad otorga permisos a privados para que provean el servicio y éstos reciben sus ingresos directamente de las usuarias quienes pagan una tarifa regulada[ii]. Sin embargo, hay esquemas de informalidad como la provisión del servicio en zonas no concesionadas o con más unidades de las permitidas, así como el cobro de tarifas más altas a las permitidas. Estas características de informalidad —que operan en una parte importante[iii] del sector— son más parecidos a la categoría de libre mercado. Tanto la categoría de libre mercado como la de contratación/concesión con pago por usuarias, comparten su cercanía en el extremo del continuo por lo que generan incentivos y ventajas similares a los actores que participan.
3. ¿Cómo gestiona la autoridad este tema en la práctica?
El Tren Suburbano tiene como intención transportar a personas de los municipios conurbados al norte de la ZMVM a la parte céntrica de ésta. Para captar usuarias, el tren requería de un sistema de alimentación que acercara a personas a las estaciones. Por ello, el primer proceso de ordenamiento empezó tres años antes de la inauguración del tren —el cual inició operaciones en su tramo completo en enero de 2009—. Aunque la autoridad tiene la facultad de ordenar las rutas de forma unidireccional, generalmente opta primero por negociar con los concesionarios ante la amenaza del retiro del apoyo político o del bloqueo de vialidades. En este caso, había oposición entre los transportistas por dos razones. La primera es que la redirección de rutas implicaba resistencias porque algunas organizaciones tendrían que comenzar a prestar servicio en la zona de otras organizaciones. La segunda oposición radicaba en que los transportistas consideraban que no habría una demanda que cubrir ya que las tarifas del Tren Suburbano serían relativamente mayores a los de otras formas de traslado.
Para convencerles, la autoridad otorgó más concesiones a los grupos transportistas. En un primer momento, esta estrategia sí incorporó a nuevas rutas hacia las estaciones. Sin embargo, al poco tiempo comenzó a disminuir la frecuencia y el número de unidades que daban servicio porque los concesionarios no estaban obteniendo los ingresos esperados. Además, un problema ya no sólo fue que dejaron de cumplir con lo pactado, sino que ahora había más concesiones que incitaban a una mayor competencia entre concesionarios, lo cual complica la viabilidad económica de las organizaciones y la seguridad vial de pasajeras.
El segundo proceso de ordenamiento comenzó desde 2011, y empezó operaciones entre 2014 y 2015. En este segundo proceso, la autoridad mexiquense optó nuevamente por negociar con los concesionarios de transporte público colectivo, pero ya no entregó más concesiones para convencerles. Ahora la oferta consistió en invertir en las unidades de los concesionarios con GPS y cromática, así como en habilitar estaciones. Este segundo proceso permitió un monitoreo más sencillo y nuevamente logró captar a un mayor número de personas hacia el tren. Sin embargo, con el paso del tiempo, la Secretaría de Movilidad dejó de darle continuidad al proyecto por los costos que implicaba y el crecimiento de usuarias comenzó a estabilizarse.
En este segundo proceso, asimismo, la autoridad convenció a los transportistas y al Tren Suburbano para que dieran una tarifa preferencial a personas que usaran ambos servicios. No obstante, los costos que implicaba la integración no fueron asumidos por ninguna parte y el proyecto no continuó. La gráfica 1 permite observar el número de personas usuarias al mes en el Tren Suburbano. En un primer momento, hay un crecimiento que se estabiliza cuando concesionarios dejan de garantizar el mismo servicio alrededor de 2011. En 2014-2015, el segundo proceso de ordenamiento logra nuevamente un crecimiento, pero que otra vez se estabiliza al no haber continuidad de la autoridad, así como por el desinterés de los concesionarios.
4. ¿Qué conclusiones deja esta investigación para personas interesadas en mejorar la provisión del transporte público?
Esta investigación permite observar cómo es que a la estructura institucional de gobernanza facilita o impide las mejoras en la prestación de un servicio. En este caso, hay dos características que impidieron la mejora en el transporte público. La primera es que las relaciones clientelares obstaculizaron la realización de cambios que puedan afectar a los grupos transportistas pues cuentan con un poder de veto extrainstitucional. Para superar este obstáculo, la autoridad negoció con ellos, aunque a veces a costa de la propia viabilidad económica del sector. La segunda característica de influencia está en la cercanía que tiene la provisión del servicio con las tipologías del polo de libre mercando: cualquier intento de mejora que desatienda la responsividad de la demanda o que espere actuaciones de los grupos transportistas que vayan en contra de sus ingresos tendrá limitaciones para mantenerse en el tiempo.
Finalmente, hay dos recomendaciones para el caso del ordenamiento de rutas que sirven para otros esfuerzos de mejora. La primera recomendación es que, cuando la autoridad negocie con grupos afectados, es preferible que no intercambie algo que sea perjudicial para el servicio. Es decir: en este caso era preferible ofrecer mejoras en las unidades o en las paradas que un aumento en las concesiones que promueva una competencia que repercuta en seguridad vial. La segunda recomendación es que los esfuerzos de mejora deben entender las propias limitaciones que una tipología de provisión trae aparejada. Ante esto, la autoridad cuenta —de forma simplificada— con dos posibilidades: aceptar las limitaciones que los esquemas de libre mercado tienen en relación con ciertas características u optar por una mayor participación gubernamental que le permita tener un mayor control en el tipo de servicio. Estas acciones podrían ser realizadas por medio de subsidios a la tarifa, inversión en sistemas de integración o coinversión en las unidades que disminuya la expectativa de ingreso de los transportistas. Esto requeriría encontrar esquemas de financiamiento que lo vuelvan sostenible en el tiempo pues de lo contrario los esfuerzos podrían sucumbir como lo han hecho con el crecimiento de personas usuarias hacia el Tren Suburbano.
Esta entrada está basada en la tesina de maestría del autor que puede ser consultada aquí: http://repositorio-digital.cide.edu/handle/11651/4259
Referencias
Agencia Reguladora del Transporte Ferroviario. (2019). Anuario estadístico ferroviario (p. 85). Secretaría de Comunicaciones y Transportes. https://www.gob.mx/artf/acciones-y-programas/anuario-estadistico-ferroviario-2018
Agencia Reguladora del Transporte Ferroviario. (2020). Pulso del sistema ferroviario mexicano. Abril 2020 (p. 20). Secretaría de Comunicaciones y Transportes. https://www.gob.mx/artf/acciones-y-programas/pulso-del-sector-ferroviario-abril-2020
Álvarez, E. (1997). Influencia del transporte público de pasajeros en el crecimeinto del área urbana de Ecatepec: Zona de los Chiconautlas [Trabajo terminal de Licenciatura en Sociología, Universidad Autónoma Metropolitana – Azcapotzalco]. http://zaloamati.azc.uam.mx/handle/11191/618
Cervero, R., & Golub, A. (2007). Informal transport: A global perspective. Transport Policy, 14(6), 445-457. https://doi.org/10.1016/j.tranpol.2007.04.011
Connolly, P. (2018). ¿Qué se gobierna en materia de transporte y movilidad? En P. Le Galès & V. Ugalde (Eds.), Gobernando la Ciudad de México: Lo que se gobierna y lo que no se gobierna en una gran metrópoli. El Colegio de México.
Díaz, G., Gómez-Lobo, A., & Velasco, A. (2004). Micros en Santiago: De enemigo público a servicio público. Estudios Públicos, 96, 5-48.
Estache, A., & Gómez‐Lobo, A. (2005). Limits to Competition in Urban Bus Services in Developing Countries. Transport Reviews, 25(2), 139-158. https://doi.org/10.1080/0144164042000289654
Gómez-Lobo, A., & Briones, J. (2014). Incentives in Bus Concession Contracts: A Review of Several Experiences in Latin America. Transport Reviews, 34(2), 246-265. https://doi.org/10.1080/01441647.2014.895451
INEGI. (2018). Encuesta Origen-Destino en hogares de la Zona Metropolitana del Valle de México. https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/eod/2017/doc/resultados_eod_2017.pdf
Méndez, G. (2018). Anatomía de la movildiad en México: Hacia dónde vamos (p. 106). https://www.gob.mx/sedatu/documentos/anatomia-de-la-movilidad-en-mexico-hacia-donde-vamos?idiom=es
Negrete, M. E. (2018). Microbuses y taxis en la Ciudad de México: Cuestiones de gobernanza. En P. Le Galès & V. Ugalde (Eds.), Gobernando la Ciudad de México: Lo que se gobierna y lo que no se gobierna en una gran metrópoli. El Colegio de México.
Negrete, M. E., & Paquette, C. (2011). La interacción entre transporte público y urbanización en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México: Un modelo expansivo que llega a sus límites. Territorios, 25, 15-33.
Roschlau, M. (1981). Urban Transport in Developing Countries: The Peseros of Mexico City [A Thesis Submitted in Partial Fulfilment of the Requirements of the Degree of Master of Arts, The Faculty of Graduate Studies, Department of Geography, The University of British Columbia]. https://open.library.ubc.ca/media/download/pdf/831/1.0095353/1
Secretaría de Movilidad. (2018). Colectivo de Pasajeros en Ruta Fija. https://smovilidad.edomex.gob.mx/colectivo_pasajeros
United Nations. (2017). International Migran Stock. The 2017 Revision. https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/data/estimates2/estimates17.asp##########
Walker, J. (2008). Purpose-driven Public Transport: Creating a Clear Conversation about Public Transport Goals. Journal of Transport Geography, 16(6), 436-442. https://doi.org/10.1016/j.jtrangeo.2008.06.005
Wirth, C. (1997). Transportation Policy in Mexico City: The Politics and Impacts of Privatization. Urban Affairs Review, 33(22), 155-181.
[i] La encuesta del INEGI sólo abarca a población a partir de los 6 años.
[ii] Al respecto es posible consultar el título tercero de la Ley de Movildiad del Estado de México o el artículo 33, fracción IV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México.
[iii] Negrete (2018) estima que las diferentes expresiones de informalidad están presentes en prácticamente todo el servicio de transporte público colectivo. Actores de organizaciones transportistas entrevistados estiman que la circulación de unidades sin permiso puede llegar a ser entre 30 y el 50 por ciento de las unidades que dan servicio en los municipios mexiquenses de la ZMVM.