La descalificación presidencial hacia las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) ha favorecido un diálogo sobre la transparencia y la legitimidad de los intereses de este sector. Al intercambio de ideas, recientemente se sumó el estudio: Legitimidad y transparencia de las organizaciones de la sociedad civil en México. ¿Actores neutrales o interesados?, realizado por Ana Díaz Aldret, Elena Titova y David Arellano Gault, docentes de la División de Administración Pública del CIDE[1].
El estudio argumenta, a partir de una muestra aleatoria de doscientas OSC, que la sociedad civil organizada, a la vez que pretende presentarse como un sector apolítico o desinteresado, no tiene suficientes prácticas de transparencia para garantizar la legitimidad de su acción política. Este argumento carga una crítica que aporta a la reflexión sobre los incentivos que operan a favor del fortalecimiento de las prácticas de gestión de la transparencia en las OSC, y la construcción sistémica de la legitimidad de su acción pública. En esta entrada ofrezco una discusión sobre las condiciones que regulan la transparencia de las OSC con la intención responder de forma constructiva a las conclusiones del estudio de Arellano, Díaz y Titova.
Mi discusión está integrada por dos reflexiones: la primera es que la capacidad de respuesta de una organización a una exigencia de transparencia no solo dependerá de la capacidad, o interés de la propia organización; la segunda es que toda valoración de transparencia debería considerar un análisis cuidadoso del entorno institucional formal e informal que habilita las rutinas que hacen posible la gestión de la transparencia.
El artículo de Arellano, Díaz y Titova señala que las OSC, al ser organizaciones de interés público, estarían comprometidas con un estándar de transparencia, responsabilidad y ética. Sin embargo, los resultados del estudio demuestran que en la mayoría de las OSC no hay comunicación sobre las fuentes de financiamiento, los objetivos que buscan y los resultados que logran. El desconcierto por la falta de capacidad de las OSC para cumplir con estándares de transparencia es compartido, sin embargo, omite una reflexión crítica sobre sus causas, y estas son parte fundamental del análisis de un problema público con efectos en la legitimidad de las OSC.
En México existen varios ordenamientos jurídicos que incentivan la transparencia de las OSC. Diez de Sollano[2] analiza la dimensión jurídica de las OSC e identifica la amplitud normativa, nacional e internacional que incide en el quehacer de las OSC. A partir de un cuestionario aplicado a 671 personas vinculadas a OSC, el estudio identifica que la Ley de Impuesto Sobre la Renta (LISR), la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por OSC (LFFOSC), y el Código Fiscal de la Federación (CFF), son las legislaciones que han generado las mayores cargas administrativas, hasta el punto de obstaculizar el desarrollo de sus organizaciones. ¿Cómo inciden estas obligaciones fiscales en los ejercicios de transparencia de las OSC?
Para constituir una OSC los asociados deben definir estatutos y el objeto social del que dependerán sus obligaciones fiscales, es decir, deben declarar públicamente los intereses que los integran como asociados. El acceso a financiamiento de una OSC es otra gestión que los asociados, o grupos de interés, sólo pueden lograr si la organización cumple con criterios de transparencia y control administrativo. Ya sea que obtengan financiamiento público o privado, las organizaciones deben cumplir con una serie de normas y participación en instrumentos de política pública.
Para obtener recursos de cualquier programa gubernamental, la LFFOSC contempla la Clave Única de Inscripción al Registro Federal de las OSC (CLUNI); para incentivar el financiamiento privado, la LISR ofrece la acreditación de Donataria Autorizada (DA), que otorga facultades para expedir recibos deducibles de impuestos a las interesadas en realizar donativos; adicionalmente, si una organización recibe un donativo mayor a los 1,065 salarios mínimos de la Ciudad de México, está obligada a cumplir con requerimientos específicos de la Ley Federal para Identificar Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita (Ley Antilavado).
Los instrumentos de fiscalización aplicados a las OSC, particularmente a las Donatarias Autorizadas, -que para acreditarse necesitan cumplir medidas administrativas adicionales- también integran diversas multas por incumplimiento, que van desde la suspensión del permiso para emitir recibos deducibles, hasta multas que exceden hasta sesenta veces el monto de un solo donativo recibido, si este no fue reportado en forma. Entre estas sanciones, se encuentra la suspensión del acceso a recursos públicos y del Registro Federal de OSC; esta sanción corresponde a las organizaciones que no presentan el informe anual de actividades al Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) – principal organismo responsable de implementar la LFFOSC.
Con estos ejemplos quiero enfatizar que existe un entramado de normas que fijan las condiciones para exigir transparencia a las OSC. En ese sentido, la legitimidad de las OSC como actores de interés público derivaría del cumplimiento con el marco jurídico que regula su transparencia. Si actualmente 67% de las organizaciones en el Registro Federal han incumplido la obligación de presentar a Indesol su informe anual de actividades[3] –, ¿esta situación debería atribuirse directamente a un ejercicio discrecional de recursos e intereses?, es decir, ¿el incumplimiento con un control administrativo puede explicarse únicamente por una falta de proactividad en la gestión de la transparencia?
Atribuir la proactividad de las OSC a su capacidad para desempeñarse de forma legítima como actores de interés público es arriesgado y problemático. La proactividad para desempeñar prácticas de transparencia que legitimen las acciones de las OSC es una capacidad restringida por el acceso a recursos que favorezcan su profesionalización[4]. El acceso a recursos que dependerá de diferentes factores, entre ellos: el tamaño de la organización, por su número de integrantes; las capacidades de los miembros de la organización; el capital social y su alineamiento estratégico con agendas de grupos de interés, o coaliciones promotoras[5]; el acceso a financiamiento para su continuidad y pertinencia; capacidad institucional para la rendición de cuentas a contrapartes del sector privado y organizaciones internacionales, entre otros. Estos factores, a su vez dependerán de un marco jurídico y de política pública de fomento que favorezca que estas puedan lograr el desarrollo institucional que requieren para cumplir con mejores prácticas de gobernanza y rendición de cuentas.
Uno de los atributos de la sociedad civil organizada es su diversidad, y la realidad es que, del universo de 43 mil organizaciones en el Registro Federal, muy pocas son las que logran una gestión proactiva para el buen desempeño de la transparencia; esto lo demuestra el estudio de Arellano, Díaz y Titova. Pero esto no se debe a que exista un grupo minoritario de organizaciones interesadas en desempeñarse como actores de interés público, frente a otro que no le interese serlo.
Lograr capacidades de gestión para ejecutar buenas prácticas de transparencia en una OSC no se limita a un asunto de proactividad, esfuerzo e interés: se trata de un objetivo de fortalecimiento institucional que va de la mano con la profesionalización del sector de la sociedad civil organizada y con el marco normativo discutido anteriormente. Es entonces que el acceso al fortalecimiento institucional se vuelve una condición necesaria y un instrumento de política pública para favorecer la práctica de rutinas de gestión que mejoren la transparencia de una organización. Todo esto aporta al fortalecimiento de la legitimidad de las OSC como actores de interés público. Es por esta razón que el desarrollo de capacidades institucionales de las OSC es reconocido como un derecho en la LFFOSC que abona a la construcción de una sociedad más responsable en su ejercicio de la pluralidad. Y, ¿cómo está el acceso a la mejora de capacidades institucionales para las OSC en México?
A pesar de que la LFFOSC reconoce que las OSC tienen derecho a recibir asesoría, capacitación y colaboración para fortalecer su legitimidad, el presupuesto para estas actividades siempre ha sido limitado[6]. A esto hay que agregar que todos los apoyos a las OSC fueron suspendidos cuando la Oficina de Presidencia publicó el documento conocido como Circular Uno, en 2019, que instruyó a todas las dependencias del poder ejecutivo a suspender el financiamiento a OSC[7]. Esto nos habla de un entorno desfavorable para el fortalecimiento de capacidades institucionales que favorecen la transparencia de las OSC y la legitimidad de las OSC.
El campo de investigación sobre la sociedad civil utiliza un enfoque de análisis conocido como el entorno favorable, propicio o habilitante. Este enfoque estudia el desempeño de las OSC en su contexto, es decir, frente al conjunto de condiciones formales e informales que las afectan. La literatura que analiza el entorno propicio en México está compuesta por algunos trabajos académicos y otros de organizaciones locales e internacionales, es decir, se trata de una literatura diversa, pero muy acotada. A pesar de su reciente introducción a la literatura, existe información disponible para referirse a las condiciones del entorno habilitante en México, por lo que el análisis de la transparencia de las OSC no debería omitir consultarlo[8].
Hablar del entorno favorable importa al analizar la transparencia como una práctica de gestión clave para la construcción de legitimidad de las OSC, porque es ahí donde se encuentran las condiciones que favorecen u obstaculizan un mejor desempeño de las OSC, es decir, la proactividad de las organizaciones no basta como factor explicativo de su transparencia.
El sector de la sociedad civil organizada tiene un margen de autogestión limitado por muchos factores: pocas fuentes de financiamiento, sobrerregulación administrativa, profesionalización limitada, escasa visibilidad, sostenibilidad insuficiente; incluso, a pesar de que existe una Ley Federal de Fomento para las OSC desde el año 2004, aún en el año 2021 existen entidades sin ningún tipo de norma estatal que reafirme los derechos de las OSC. Frente a una realidad tan crítica, no debería extrañar que una OSC opte por utilizar sus recursos para pagar la nómina, en vez de invertir en mejorar su transparencia con una página de internet. Preguntémonos entonces, ¿qué exigencia tiene mayor sentido para fortalecer la legitimidad de las OSC: la proactividad en la gestión de la transparencia, o el fortalecimiento de la política pública de fomento?
[1] Arellano, D. Diaz, A. y Titova, E. (2020). Legitimidad y transparencia de las organizaciones de la sociedad civil en México: ¿actores neutrales o interesados?. Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales. Vol. 65, No 239.
[2] Sánchez, G. y Cabrera, R. (2018). A contracorriente: El entorno de trabajo de las organizaciones de la sociedad civil en México. México. Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora y Universidad Autónoma Metropolitana. Ed. Contemporánea. Cooperación Internacional y Desarrollo.
[3]Consulta al Registro Federal de las Organizaciones de la Sociedad Civil, realizada durante el mes de marzo del 2021.
[4] Becker, C. y González, P. (2018). “Las organizaciones de la sociedad civil en México: hacia una reforma de la LFFAROSC”. Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, México. Disponible para descarga en: http://bibliodigitalibd.senado.gob.mx/bitstream/handle/123456789/4157/Cuaderno_LFFAROSC_IBD.pdf?sequence=1&isAllowed=y
[5] Algunos ejemplos: el Pacto Mundial México 2030, ha sido una agenda que ha logrado movilizar a más de 700 organizaciones para la implementación de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas; el Pacto por la Primera Infancia es una red de más de 600 OSC que defienden una política integral para la primera infancia; la Tercera Cumbre Ciudadana fue una coalición promotora de 370 OSC que realizó relevantes ejercicios deliberativos con los candidatos a la presidencia en el año 2018.
[6] Becker y González, 2018
[7] San Martín, N. (2019). “AMLO notifica a su gabinete: no transfieran ningún recurso a ONG o sindicatos”. Revista Proceso.
[8] El trabajo más reciente corresponde a la investigación que realizó la Dra. Gabriela Sánchez Gutiérrez, actual Directora Académica del Instituto Mora.