Los presupuestos participativos (PP) están de moda en estos días. Cada vez es más frecuente escuchar de algún municipio que está implementado un ejercicio de este tipo, o conocer alguna obra pública que fue resultado de un PP. Las razones de esto no son menores: para las y los ciudadanos, este tipo de ejercicios es atractivo porque les permite influir en las decisiones de gasto público; a los gobiernos les interesa porque permite identificar con mayor precisión cuáles son las necesidades reales de las personas y de esta manera, generar las políticas adecuadas para atenderlas. En el largo plazo, esto resulta en un círculo virtuoso, puesto que se crean gobiernos que transparentan la forma en la que gastan y la forma en la que atienden los problemas de la ciudadanía. De tal forma, aumenta la confianza de las y los ciudadanos en el manejo que los gobiernos hacen con los recursos generados con sus impuestos. Aún más importante, la gente se empodera y aprovecha los instrumentos de democracia participativa para incidir regularmente en las decisiones que afectan la vida de su comunidad. Naturalmente, esto no ocurre en automático, por la mera implementación de un ejercicio de PP. Por obvio que esto pueda parecer, para muchos gobiernos municipales en todo el mundo implementar PP se ha convertido en un fin en sí mismo, en lugar de concebirlo como lo que es: un medio para transitar hacia una gobernanza más abierta, deliberativa y transparente.
En este texto nos proponemos hacer explícitos los retos de diseño e implementación que tienen los gobiernos locales para lograr PP que efectivamente desencadenen estos efectos positivos, en lugar de ser ejercicios que se agotan en sí mismos. Para hacerlo, tomamos el caso del PP realizado por el gobierno municipal de Cananea, en el estado de Sonora, durante el año de 2017. El caso es interesante por dos razones. La primera es por la forma como se diseñó e implementó. El PP fue diseñado por especialistas del Banco Mundial, con amplia experiencia en este tipo de ejercicios. Además, fue implementado por el gobierno municipal que tenía toda la intención de demostrar su compromiso con los principios de transparencia y gobierno abierto. Por último, el PP contó con una cantidad considerable de recursos para financiar las obras publicas que la ciudadanía eligiera —recursos que provenían del Fondo Minero, donde participaban el gobierno federal y el estatal. La segunda es que los resultados no fueron los esperados, puesto que, a pesar de todos los factores mencionados que, en teoría, habrían facilitado su éxito, la percepción de la población que intervino en el PP sobre la eficacia y transparencia de su gobierno no mejoró tanto como se preveía.
Por eso, el PP llamado “Cananea tú decides” refleja una complejidad interesante que obliga a detenerse para entender cómo mejorar estos ejercicios y qué posibilidades tienen de convertirse en verdaderas herramientas de cambio para una gobernanza más democrática, un gobierno más abierto y una ciudadanía más activa. Un equipo del CIDE realizó una investigación que ofrece una mirada crítica y detallada de este caso. Los detalles del estudio se pueden conocer aquí, y en este par de videos en donde explicamos, de forma sencilla, en qué consiste un PP y cuál fue el marco de evaluación que usamos para estudiar el caso de “Cananea tú decides”.
¿Para qué hacer un presupuesto participativo?
Para poder construir una metodología pare evaluar los presupuestos participativos, comenzamos por identificar el problema que los PP buscan resolver, apoyados en la literatura y del estudio de las experiencias de presupuesto participativo en todo el mundo. Así, partimos de que el problema central que atiende el PP es “la limitada confianza de los ciudadanos hacia sus gobernantes”. Esto tiene cuatro causas.
1) Procesos opacos en la toma de decisiones gubernamentales
2) Procesos de toma de decisión capturados por las élites
3) Poca disposición de la ciudadanía para interactuar, de forma regular, con el gobierno
4) Asignación inequitativa de los recursos
Para atender responder a este problema y sus causas, los PP consisten no solo en el ejercicio de votación entre alternativas específicas, sino en un proceso complejo que tiene varios atributos, dirigidos a recobrar la confianza en los gobiernos. Para ello, los PP requieren:
1) Procesos transparentes de decisión y ejecución presupuestaria
2) Procesos de toma de decisión abiertos y accesibles a toda la ciudadanía
3) Una administración capaz de implementar los proyectos elegidos por los ciudadanos
4) Una fórmula de asignación equitativa
El reporte completo al final de este post ofrece detalles del diseño, de la implementación y de los resultados de este ejercicio de PP en Cananea, así como un marco para evaluar iniciativas de este tipo.
Compromiso por parte de los funcionarios públicos
Por ejemplo, en el objetivo 1 “Procesos transparentes de decisión y ejecución presupuestaria”, observamos que, durante ciertas etapas del PP, los funcionarios municipales lograban adherirse puntualmente a los protocolos de actuación que marca el PP procurando la mayor transparencia posible, mientras que en otras partes del proceso imperaba la dinámica regular de la función pública municipal caracterizada por la poca transparencia. Específicamente, observamos que, durante las mesas de deliberación y las votaciones por los proyectos, la ciudadanía se mostraba satisfecha con la información proporcionada, pero no así durante la ejecución de las obras donde las unidades administrativas funcionaron casi igual que siempre con la salvedad de tener que procesar más obras y bajo mayor presión social. Esta dinámica generó disgusto por parte de la población, así como cierta desilusión y descontento.
Al igual que el ejemplo anterior, los demás objetivos tuvieron resultados mixtos. Algunas etapas fueron bien implementadas y otras no. Esto en parte coincide con el desgaste natural que el funcionariado tiene frente a una dinámica tan exigente, por lo que es importante cuidar muy bien la definición de tareas de las personas involucradas, su adiestramiento y los incentivos que estos tengan para ofrecer de sí mayor compromiso a la dinámica del PP. Esto, desde luego, es reflejo de una idea simple pero de gran importancia: el PP no solo representa un cambio para el ciudadano, sino también exige un cambio en la función pública municipal, cuyas rutinas y procedimientos regulares no están necesariamente alineados con las que intenta detonar el PP.
Impactos potenciales de un PP
La evaluación del PP en Cananea nos permitió conocer sus alcances y sus limitaciones. Es cierto que solo hubo un ejercicio, pues la administración subsecuente decidió no continuar con estas actividades, a pesar de que se logró fundar una nueva unidad administrativa en el municipio para hacerse cargo de los PP. Con solo un ejercicio en la cuenta, Cananea experimento cambios que sugieren dinámicas prometedoras y que vale la pena señalar. Comparado con los ciudadanos en un municipio similar al de Cananea, durante el mismo periodo de tiempo, en Cananea, los ciudadanos se mostraron más satisfechos con la calidad de las obras. La evidencia es mínima, pero llama la atención haberla observado frente a la frustración que muchos vecinos dijeron haber sentido al momento de la supervisión de las obras.
También existe evidencia sobre cierto aumento en la percepción de empoderamiento por parte del ciudadano frente al gobierno. Estas dinámicas sociales son un objetivo central de los PP. Estos ejercicios no son solo procesos técnicos para asignar el gasto y transparentar la acción gubernamental; su potencial transformador radica en el cambio generado a empoderar a las personas y crear nuevos modos de gobernanza. En el caso de Cananea parece que el PP detonó interacciones entre vecinos que anteriormente no se habían logrado. Esto provocó, además de empoderamiento y confianza entre ellos, logró que los vecinos se conocieran mejor entre si. La evidencia también señala que estas nuevas interacciones pudieron haberse traducido en mayor autoconocimiento, y, por tanto, hizo que los vecinos entre ellos se dieran cuenta sobre la imperante desigualdad en la que viven. Al final, el indicador de confianza hacia el gobierno mejoró un poco, quizá no tanto como se hubiera querido, pero los pequeños cambios observados sugieren en gran potencial que tiene un PP si se realiza bien y si se acompaña con un buen marco de política que permita evaluar los resultados y los impactos y seguir afinando la estrategia.
Si quieres conocer más del ejercicio te recomendamos leer el reporte de evaluación completo y la metodología para la evaluación.
También, te recomendamos conocer el video resumen del PP y su evaluación aquí.