Sarah Hirsch, Iván Bautista, Julio Bautista Hernández y Rubén Reséndiz
En los casos con resolutivos que tienen efectos nacionales, es necesario pensar en los impactos y modificaciones de política pública que suponen. La pregunta más próxima que surge al respecto es: ¿cómo garantizarle el voto a quienes, sin haber sido declarados culpables de un delito, se encuentran dentro de centros penitenciarios? Esto implica llevar la imaginación a la operación de los procesos electorales pues la orden por parte del Poder Judicial implica la necesidad de coordinación y no está exenta de posibles conflictos, dadas las condiciones del sistema penitenciario en México.
A principios del 2002, Guadalupe Gómez Hernández y Marcos Ruiz López fueron detenidos por la Procuraduría General de Justicia del Estado de Chiapas y acusados de secuestro. Ambos fueron llevados al Centro Estatal de Reinserción Social “El Amate” en el municipio Cintalapa, Chiapas en espera de que sea realizado el proceso penal correspondiente. Sin embargo, hasta el momento en el que se escribe este artículo, a ninguno se les ha comprobado su culpabilidad.
En 2018, Guadalupe y Marcos entablaron una demanda en contra del Instituto Nacional Electoral (INE) por presunta omisión al no emitir lineamientos para que se atiendan sus derechos político-electorales a pesar de tener causas penales iniciadas en su contra, no se les había declarado culpables y por lo tanto, se encuentran en prisión preventiva. La Constitución Política de este país determina que las y los ciudadanos tienen el derecho a ejercer el voto en las elecciones populares (art. 35, fracción I, CPEUM), el cual no se puede suspender a menos que, como lo indica el art 38 fracción II constitucional, se encuentren sujetos a un proceso criminal por delito que merezca la pena corporal, a contar desde la fecha del auto de formal prisión. Dado que a toda persona se le presumirá inocente hasta que se demuestre lo contrario, la responsabilidad no se establece hasta la emisión de una sentencia emitida por juez (art 20 CPEUM). Estos derechos político-electorales también se encuentran reconocidos en varios tratados internacionales.
Con base en estos fundamentos, el Tribunal Electoral resolvió que la demanda interpuesta por Guadalupe y Marcos es fundada, lo que supuso modificaciones en materia electoral: se le ordenó al Congreso de la Unión y a los Congresos locales que reconocieran el derecho a votar de las personas en prisión preventiva. Adicionalmente, se encargó al INE como a los Organismos Públicos Locales a cargo de las elecciones en las entidades federativas de diseñar e implementar un programa para garantizar el derecho al voto a personas en prisión preventiva que debía hacerse efectivo para las elecciones federales de 2024. Las provisiones para el voto en los comicios locales quedaron en segundo plano según la disponibilidad de personal y otros recursos.
A nivel mundial, muchos países permiten que personas en prisión preventiva ejerzan su derecho al voto. En Ecuador, por ejemplo, no sólo se instala una mesa receptora especial dentro de los centros penitenciarios, sino que además la jornada electoral se realiza un par de días antes de la jornada nacional para poder atender cualquier imprevisto que pudiera surgir con esta población. En Colombia se realiza la misma práctica desde 1994 cumpliendo dos requisitos: no tener una sentencia y seguir las reglas emitidas por la Registraduría Nacional. Costa Rica, por su parte, merece mención especial, pues su jornada electoral implica un traslado de esta población a unas juntas receptoras dedicadas especialmente para ellos.
No obstante, para garantizar la aplicación progresiva de los derechos humanos provistos por la sentencia, resulta pertinente tomar en consideración el contexto organizacional del sistema penitenciario mexicano. Primero que nada, hay que analizar el alcance de las responsabilidades del INE en esta situación. Según la CPEUM, artículo 41, fracción V, apartado B, las responsabilidades del INE ante los procesos electorales federales incluyen (entre otras): la ubicación de las casillas y la designación de los funcionarios de sus mesas directivas, los derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos políticos, la preparación de la jornada electoral y la impresión de documentos y la producción de materiales electorales. Además, el INE tiene importantes responsabilidades y facultades para la regulación de campañas, esbozadas en la fracción III del artículo 41 constitucional, para garantizar el derecho de participación a los partidos políticos.
Si tomamos como ejemplo las elecciones federales de 2018, el proceso que comprende todas estas funciones dura más de un año e incluye una gama amplia de actores y procedimientos (“Plan y Calendario”, 2017). Además, debe abarcar de todos los penitenciarios del Estado, incluyendo no sólo los estatales y federales, sino también los municipales, un número que, debido a la variación entre conteos, llega a alrededor de 350 instituciones (CNSPSPE 2019; CNSPF 2019; Egren Moreno, 2019). En este contexto, se puede apreciar dos vertientes de problemas: las campañas y la votación.
Para entender este tema, es importante no perder de vista la dinámica que se genera dentro del sistema penitenciario. Primero, hay que tomar en cuenta el tamaño de la población que se encuentra en prisión preventiva. Acorde al Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario 2019 (CNSPSPE 2019) y el Censo Nacional del Sistema Penitenciario Federal 2019 (CNSPF 2019) del INEGI, en 2018 había alrededor de 70 mil personas en los penitenciarios estatales y federales que todavía esperaban condena; esta cifra no incluye los que se encuentran al nivel municipal. Además, muchas veces las personas en prisión preventiva están mezcladas con los sentenciados, obstaculizando la posibilidad de un mecanismo sencillo para separar estas personas de la población general (CNSPSE 2019, CNSPF 2019).
El voto dentro de los centros penitenciarios también conlleva ciertos retos adicionales, como la ausencia de una forma de identificación con la cual las personas privadas de libertad pueden votar. Típicamente, la identificación permite que el votante pueda meter su voto con anonimato, protegiendo los principios de libertad y autenticidad en las elecciones (Art. 41 CPEUM). Sin esta identificación, sería más difícil controlar la posibilidad de que el voto sea coaccionado, o que una persona vote por otra o que vote varias veces. Pero en el contexto carcelario, parte de la razón para esta práctica es la protección de los reclusos contra actos de robo de identidad, chantaje u otros[1]. Se tendría que crear una forma de identificación que anonimiza cierta información personal para proteger a los reclusos, un reto administrativo, o llevar a cabo el voto de forma individual y presencial, lo que atenta contra los principios de libertad y autenticidad. Una sugerencia que plantea el Tribunal Electoral dentro de la sentencia es el voto por correspondencia; al encontrar una manera de resolver el conflicto de la falta de identificación en este aspecto, esta podría ser una buena opción.
Otro elemento de este panorama es que los recursos escasos, aunados a la corrupción prevaleciente en los centros, implica un reto comprehensivo. Frecuentemente, se les exige a los reclusos que paguen por jabón y comida, entre otras necesidades básicas (Carroll et al., 2018). Esta situación detona una dinámica perniciosa al interior de estos espacios: quienes establecen redes de complicidad, muchas veces dentro de un grupo criminal, tienen más posibilidades de acceder a recursos para sobornos y víveres (Carroll et al., 2018). La introducción de una dinámica político-electoral podría radicalizar esta desigualdad de recursos generando un ambiente aún más hostil donde el ejercicio de poder se vuelva más encarnizado.
Esto da pie a conflictos que ocurren al momento de realizar acciones de campaña para la población privada de libertad. Para empezar, el acceso a los medios de comunicación, como televisiones y radios, es extremadamente limitado[2] y la entrada de los candidatos en los penitenciarios puede ser peligroso o indeseable para ellos mismos. Además, las camisas y mochilas que frecuentemente se utilizan como artículos de promoción se pueden usar entre los reclusos para establecer jerarquías o para aumentar los mismos círculos de poder existentes con la acumulación de recursos.
Tomando en cuenta todo lo anterior, el INE tendría que establecer un mecanismo para asegurar el libre acceso a la información de campaña. En una situación ordinaria, esto esencialmente implica acciones para garantizar la acción de los partidos políticos y su acceso a los medios de comunicación. Sin embargo, debido al rol activo que toma la administración en la protección de los derechos humanos (art. 1, parr. 3, CPEUM), el INE se vería obligado a tomar acciones para posibilitar la transmisión de esta información dentro del ambiente carcelario. Si los mecanismos tradicionales de difundir una campaña se encuentran imposibilitados, es posible que el Instituto pueda proveer televisiones y radios para la difusión de la propaganda publicitada y los debates políticos a la discreción del personal del penitenciario, o igualmente impartir un curso de educación cívica dentro del marco de los programas de reinserción social.
Lo anterior representa algunas de las muchas consideraciones que se deben tomar en cuenta al momento de formular una política pública sobre esta materia; toda política pública que atienda el mandato de la Corte debe considerar las particularidades de nuestro sistema penitenciario y de las dinámicas socio-organizacionales que ahí se desarrollan. Sin duda, el voto es el ejercicio político más importante para la vida democrática de un país y llevarlo a los centros penitenciarios implica un reto titánico que pondrá a prueba la creatividad de nuestra administración pública y el compromiso del Estado mexicano con la democracia. Sólo el tiempo dirá qué tanto interés hay de ambas.
REFERENCIAS
Carroll, E, D Cohen, R Dillon y M Skiba. (2018). “Mexican Prison Reforms: Rights Guarantees or Parchment Guarantees?” Northwestern Pritzker School of Law. Recuperado de http://www.law.northwestern.edu/academics/curricular-offerings/international/itp/projects/documents/mexico_2018_prison_reforms.pdf.
Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2019. (2019). Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Recuperado de https://www.inegi.org.mx/programas/cngspspe/2019/
Censo Nacional del Sistema Penitenciario Federal 2019. (2019). Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Recuperado de https://www.inegi.org.mx/programas/cnspef/2019/
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (1917).
Egren Moreno, J. (28 feb 2019). “Derecho a votar en presidio”. El Universal. Recuperado de https://www.eluniversal.com.mx/articulo/jorge-egren-moreno/nacion/derecho-votar-en-presidio
“Plan y Calendario Integrado del Proceso Electoral Federal 2018”. (05 sep 2017). Instituto Nacional Electoral. Recuperado de https://www.ine.mx/voto-y-elecciones/elecciones-2018/
SUP-JDC-352/2018 Y SUP-JDC-353/2018
ACUMULADO, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, febrero de
2019.
[1] Agradecemos a Alejandro Robles por su orientación en este tema
[2] Ibid.