De acuerdo con Mintrom (2000), un emprendedor de políticas es aquel actor que tiene la intención de hacer un cambio en las decisiones tomadas por los políticos o los servidores públicos –los artífices de lo que llamamos gobierno. En otras palabras, una emprendedora de políticas busca innovar al introducir, por medio de sus ideas y acciones, cambios en el curso de una política o un tema de agenda pública. Utilicé esta conceptualización para explorar un tema que en las ciudades es muy socorrido: las intervenciones en el espacio público. Es decir ¿cómo los tomadores de decisiones saben cuáles obras deben ser construidas? ¿los residentes de las zonas a intervenir participan en esta planeación?
En el 2015, tuvo lugar en la Ciudad de México una consulta ciudadana para saber la opinión de los habitantes de algunas zonas sobre la construcción del Corredor Cultural Chapultepec. El desenlace de este episodio fue marcado con la cancelación del plan, a pesar de que prácticamente estaba todo listo para dar inicio con la obra. Mientras que del 2014 al 2017 fue muy discutida la construcción del doble túnel de Mixcoac; éste, a diferencia del Corredor, sí fue realizado, a pesar de las manifestaciones de inconformidad de los vecinos y de algunas organizaciones ambientalistas.
Con ambos casos, la pregunta que formulé fue la siguiente: ¿por qué en algunas situaciones el descontento vecinal consigue cancelar obras públicas? Para responderla, realicé algunas entrevistas a actores clave (servidores públicos, líderes de organizaciones y asociaciones, y miembros de comités ciudadanos) que participaron en las manifestaciones para impedir la intervención del espacio público. En este sentido, el concepto de emprendedor de políticas me ayudó para dirigir la investigación.
La planeación del desarrollo urbano en la Ciudad de México es un ejercicio con miras de muy largo plazo que, por su naturaleza, no logra adecuarse a los cambios súbitos del entorno (el actual Programa General de Desarrollo Urbano de la Ciudad es del año 2003). Un plan de desarrollo urbano común consta de un diagnóstico espacial y socioeconómico, de un conjunto de propuestas de intervención con base en las condiciones diagnosticadas y de los instrumentos necesarios para ejecutar el plan.
No obstante, ¿qué pasa con las apreciaciones de los habitantes, que son quienes caminan las calles, habitan sus inmuebles, circulan sus caminos, pagan impuestos y hacen uso de los servicios públicos? En muchas ocasiones hemos leído en diarios y visto en los noticieros o en persona manifestaciones vecinales, con las que exigen al gobierno local mejoras a sus colonias. Algunas veces estas muestras de inconformidad rinden resultados porque el gobierno atiende las demandas y actúa en consecuencia, pero en algunas otras no sucede lo mismo: el gobierno no actúa como los vecinos lo demandan.
Es aquí donde el concepto de emprendedor de políticas nos puede ayudar a entender el cambio en la variable dependiente: la cancelación o la construcción de obras públicas que motivan el malestar de los habitantes. Una emprendedora de políticas es aquella persona capaz de definir problemas de política, mediante la persuasión de una audiencia, y de crear soluciones para los mismos; para Kingdon (2003), un emprendedor de políticas es capaz de introducir temas en la agenda gubernamental. Éste no necesita ser un experto, tan solo conocer los detalles del debate (Heclo, 1978) para llamar la atención de otras personas que, como ella/él tiene el objetivo de incidir y modificar la toma de decisiones de las autoridades.
Además, en la literatura que ha trabajado el concepto, se enfatiza la importancia del locus. Éste hace patente la relevancia de conocer el margen de participación de un actor que actúa como emprendedor de políticas y el ritmo de cambio de la política que se discute (Kings y Roberts, 1988 y 1991; Mintrom, 2000).
El No al Corredor y el ¿sí al túnel?
Los hallazgos de la investigación, a la luz del marco conceptual de los emprendedores de políticas, y de los dos casos estudiados indicaron lo siguiente:
- Sobre el locus de los emprendedores. En la Ciudad de México, la Ley de Participación Ciudadana permite señalar que existen amplias posibilidades para que la ciudadanía se involucre en el debate de la trasformación del espacio público. Por ende, tanto para el caso del Corredor Chapultepec (que sería construido en las colonias Roma-Condesa y Juárez, de la Alcaldía Cuauhtémoc) como del Doble Túnel de Mixcoac (que se encuentra en Insurgentes Mixcoac, de la Alcaldía Benito Juárez), los actores que participaron activamente en su discusión, y que calificaron como emprendedores de políticas, tuvieron a su favor la apertura de los miembros del gobierno de la Ciudad de México, amparados en lo que dicta la citada Ley.
Por su parte, el ritmo de cambio de la política discutida –la de planeación urbana–, que es el otro factor que define el locus de los emprendedores, resultó ser lento. Esto es, la planeación urbana en la Ciudad de México es un tema que difícilmente cambia en el corto plazo, por lo que la probabilidad de éxito de los emprendedores para frenar ambas obras dependió de sus habilidades de movilización estratégica.
- Sobre la presencia y el desempeño de los emprendedores de políticas identificados. Con base en el marco analítico construido, encontré que el en caso de éxito, es decir, la cancelación del Corredor Chapultepec, hubo un mayor número de involucrados que actuaron como emprendedores de políticas. A su vez, fueron más activos que los identificados en el caso del Doble túnel. En suma, los emprendedores que participaron para frenar la obra del Corredor fueron más eficaces y ello puede explicar su logro para modificar el curso de las decisiones gubernamentales. Cabe recordar que el Corredor estaba listo para empezar a ser construido, y fueron las manifestaciones –que condujeron a la realización de una consulta ciudadana– las que echaron atrás todo el proyecto.
En contraste, los esfuerzos por frenar las obras del Doble túnel fueron llevados a cabo por pocos emprendedores y éstos fueron menos activos; por lo tanto, menos eficaces para alcanzar el objetivo de detener el plan del gobierno de la Ciudad. A pesar que hubo movilizaciones desde que iniciaron las obras del túnel, en 2014, el gobierno local continuó con la construcción y solo en ocasiones las interrumpió, debido a las acciones de los ciudadanos. La construcción del Doble túnel terminó en 2017 y fue inaugurado discretamente, ya que era sabido que el proceso para finalizarlo fue un tema delicado. No obstante, la temporada de lluvias, que coincidió con la inauguración del túnel, provocó que éste se inundara en los primeros días de uso, hecho que evidenció la validez de algunos de los argumentos de las personas que se habían manifestado en contra de la construcción del túnel.
- Sobre el apoyo de partidos políticos opositores y el aprovechamiento de las instituciones. Adicionalmente a la identificación de emprendedores de políticas y su probabilidad de éxito, dadas las características del locus, quise probar dos hipótesis más para tratar de entender por qué en un caso los actores interesados pudieron frenar la obra pública discutida –el Corredor–, y en el otro no –el Doble túnel.
La primera de estas hipótesis consistió en señalar que el apoyo de algún o algunos partidos políticos de oposición había sido un factor muy relevante en las manifestaciones ciudadanas. La evidencia recolectada mediante las entrevistas mostró que no fue así; por el contrario, la presencia de miembros partidistas de oposición fue escasa si no es que nula, salvo en la temporada de la campaña electoral de junio de 2015 para la elección de delegados. En consecuencia, esta hipótesis no tuvo soporte.
La segunda hipótesis versó sobre la relevancia del uso de las instituciones existentes, por parte de los emprendedores, para lograr sus propósitos. Las instituciones que estuvieron involucradas en ambos casos fueron el Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF), la Comisión de Derechos Humanos del DF (CDHDF) y la propia Ley de Participación Ciudadana (LPC). Contrario a lo esperado, en el caso exitoso, los emprendedores participantes señalaron no haber recurrido a estas instituciones para lograr sus objetivos; en su lugar, todo el apoyo a su movimiento provino de los vecinos y de figuras públicas que se sumaron. Mientras que en el caso de fracaso –es decir, en donde no prosperaron las manifestaciones vecinales, los emprendedores entrevistados indicaron que sí acudieron a estas instituciones; sin embargo, a diferencia del caso del Corredor, el debate en torno al Doble túnel se caracterizó por manifestaciones vecinales poco concentradas y organizadas.
Algunas conclusiones
- La literatura que empleé para construir el marco teórico se nutre de una realidad que, en muchos aspectos, no coincide con la mexicana. Mintrom, quien ha sido uno de los autores que más ha elaborado en torno al concepto de emprendedor de políticas, escribe sobre casos que tienen lugar en EE.UU., Canadá y algunos países de Europa, y en donde el uso de las instituciones por parte de estos actores es importante. En el caso de México y particularmente, en los dos casos que aquí expongo, este factor no resultó ser relevante, al menos en el caso exitoso.
En este sentido, la presente investigación aporta elementos para teorizar sobre las emprendedoras de políticas en un entorno donde las instituciones no resultan ser el principal canal para conducir las manifestaciones ciudadanas, sino que las redes informales de emprendedores (cuando unen fuerza dos o más de estos actores) pueden tener un mayor peso para ahorrar tiempo y esfuerzos.
- Las actividades que fueron fundamentales para el éxito de los emprendedores fueron las de tipo estratégico, es decir, la creación de equipos de trabajo; acercarse a organizaciones con causa, a expertos en el tema, a medios de comunicación y tomadores de decisiones; invertir recursos económicos e intelectuales; así como ejercer liderazgo. Asimismo, a partir del caso de éxito analizado, observé que la unión de esfuerzos por parte de los emprendedores fue central para potenciar su eficacia.
- Es importante señalar que un emprendedor de políticas no es intrínsecamente un actor que va en contra todo el tiempo de las decisiones de política hechas. Se trata de una persona con un claro liderazgo que domina los conceptos necesarios en el tema o los temas que busca intervenir para generar algún tipo de cambio. En este sentido, en cualquier ámbito de gobierno, los representantes populares y los servidores públicos podrían tener en cuenta, al momento de elaborar una nueva política o modificarla, la importancia de acercarse a actores de este tipo para iniciar la divulgación del proyecto. Su inclusión en las mesas de discusión puede ser un activo muy valioso para establecer una buena comunicación entre el gobierno y otras audiencias.
En 2019, después de 4 años de guardar el tema en el cajón, el gobierno actual de la Ciudad de México anunció que intervendría la avenida Chapultepec –donde se planeaba construir el Corredor. Y el 08 de febrero de 2020, las primeras modificaciones fueron terminadas e inauguradas: lejos de crear una mega obra comercial, como en 2015 se había planteado, se realizaron obras para mejorar la accesibilidad en los alrededores de la avenida y para renovar la infraestructura de la que depende el suministro de agua potable, el drenaje y el alumbrado público en la zona (El Heraldo de México, 2020). La jefa de gobierno, C. Sheinbaum, no perdió la oportunidad, el día de la inauguración de las obras, para enfatizar que la reciente intervención de Chapultepec se trataba de un “homenaje a todos los que lucharon por este espacio público” (@Claudiashein, 2020).
Referencias
Heclo, Hugh. «Issue networks and the executive establishment.» En Public policy theories, models and policy subsystems concepts: an anthology , de Daniel (1995). Public policy theories, models and policy subsystems concepts: an anthology. Prentice Hall. Pp. 268-287. McCool, 268-287. Washington DC: Prentice Hall, 1978.
King, Paula, y Nancy Roberts. «Policy entrepreneurs: catalysts for innovative public policy.» Academy of Management Best Practices Proceedings, 1988: 313-320.
King, Paula, y Nancy Roberts. «Policy entrepreneurs: their activity, structure and function in the policy process.» Journal of Public Administration Research, 1991.
Kingdon, John. Agendas, alternatives, and public policies. United States: Pearson, 2003. Mintrom, Michael. «Policy entrepreneurs and the policymaking process.» En Policy Entrpreneurs and School Choice, de Michael Mintrom. Georgetown University Press, 2000.