Zaira Chávez, Antonio Clara, Jhon Cruz y Abril Cecilio
Con el Plan de Desarrollo para Bogotá D.C. 1998-2001, se abrió el camino para que la ciudad contratara la provisión de servicios educativos con organizaciones sin ánimo de lucro. (Concejo de Bogotá, 1998). Inspiradas en el modelo de “escuelas chárter”, nacen por medio de esta vía las Escuelas Concesionadas (EC) en Bogotá, con el objetivo de aumentar la calidad y la cobertura de la educación pública en zonas de alta vulnerabilidad económica. Después de poco más de 20 años de operación, el modelo se ha convertido en un referente de innovación y buenas prácticas a nivel internacional (Termes, Verger, Bonal, 2017, p. 911). En este contexto, el presente artículo analiza algunos de los elementos más relevantes del programa desde la óptica de la Nueva Gestión Pública (NGP) con el propósito de comprender su lógica causal; además, dicho entendimiento permitirá esbozar el funcionamiento y resultados de la política pública.
Diversos modelos educativos se han diseñado para expandir la oferta educativa pública a nivel mundial, dentro de los cuales destaca el modelo de las “escuelas chárter” implementado en Estados Unidos. El modelo propone la creación de escuelas que mantienen su carácter de públicas agregando una gran cantidad de autonomía en sus capacidades de decisión sobre su administración y modelo pedagógico en el cual los docentes deciden libremente la estructura de los planes académicos. Algunos de sus principales objetivos son: recibir sin costo a cualquiera que solicite su ingreso, servir como estímulo para la mejora de otras escuelas públicas tradicionales e implementar innovaciones para la mejora del servicio de educación (Narodowski, Nores, Andrada, 1998, p. 18). Focalizado adecuadamente, este modelo representa la posibilidad de otorgar una educación de altos estándares pedagógicos e innovación a estudiantes de escasos recursos económicos (Viteritti, 1998, p. 209).
En este marco surge la política de EC en Colombia, la cual contextualizó el modelo de las escuelas chárter, permitiendo la generación de particularidades que lo diferencian del estadounidense. El Decreto número 1851 de 2015, que rige actualmente la contratación pública de servicios educativos, establece que cada entidad territorial que pretenda prestar este tipo de servicios a través del modelo EC, debe realizar previamente un estudio que demuestre la incapacidad de los establecimientos oficiales de su jurisdicción para la provisión directa de servicios educativos en los niveles de preescolar, básica y media. Este estudio debe ser sometido a aprobación del Ministerio de Educación Nacional como requisito para que la entidad territorial pueda contratar los servicios con entidades sin ánimo de lucro (Presidencia de la República, 2015). A fin de tener una idea más clara del modelo de las EC, en la Imagen 1 se muestran las diferencias más relevantes entre las escuelas públicas y las concesionadas.
Además de ilustrar las diferencias entre las escuelas, la Imagen 1 nos permite identificar las principales características de las EC en Colombia. Entre ellas destaca la administración privada de las entidades sin ánimo de lucro, quienes bajo su autonomía organizan, coordinan, administran, dirigen y prestan el servicio de educación bajo su propio Proyecto Educativo Institucional (PEI). El documento contempla que la entidad territorial es la responsable de aportar la infraestructura física y de asignar la totalidad de la matricula a ser atendida, mientras que el “contratista” aporta los demás elementos de la canasta educativa[1] (Presidencia de la República, 2015).
Bajo estas condiciones, el programa de EC de Bogotá exige, entre otras cosas, que para la contratación del servicio el PEI de cada concesión esté alineado con los objetivos perseguidos con la implementación del programa distrital, los cuales se configuran en:
- proveer educación de calidad a niños y jóvenes de sectores marginales;
- aumentar los índices de acceso, retención, logros académicos y desarrollo personal y sociales de los estudiantes, y
- mejorar la gestión y las condiciones materiales para el aprendizaje y la eficiencia de los centros educativos y mejorar las estrategias pedagógicas (IEU, 2015).
Se desprende como corolario que, como parte del proceso licitatorio, la Secretaría de Educación de Bogotá, debe aprobar el PEI presentado por cada concesión educativa (SED, 2016).
En cuanto al esquema de financiación, de la figura 1 también se desprende que ambos tipos de escuela reciben recursos públicos, sin embargo, estudios coinciden en afirmar que las transferencias anuales por estudiante hechas por el Distrito a los colegios por concesión son inferiores que las hechas a los colegios oficiales (Villa & Duarte, 2002; IEU, 2015; UNAL & SED, 2018) mientras que otros argumentan que son superiores (Sarmiento, Alonso, Duncan, Garzón, 2005). Esta contradicción puede explicarse debido a que, si bien los costos por alumno están claramente establecidos para el caso de las EC, no ocurre lo mismo en el presupuesto asignado a las escuelas públicas, quienes reciben aportes tanto del Gobierno Central como de los gobiernos departamentales y locales. Estas transferencias están sujetas a variaciones de acuerdo a la posición en el escalafón docente de la planta profesoral, recompensas por la calidad de la institución educativa, entre otros diferenciales.
Otra razón que dificulta la comparación de costos entre las EC y las escuelas oficiales, es que algunos concesionarios suelen hacer inversiones en los colegios que no se conocen muy bien (IEU, 2015). Sin embargo, independiente de los costos monetarios globales, estudios coinciden en afirmar que las EC cumplen con el propósito de ser económicamente eficientes[2] (IEU, 2015; UNAL & SED, 2018). En el análisis de impacto realizado por la Universidad Nacional de Colombia (UNAL & SED, 2018), realizado con el método cuantitativo-aleatorio-experimental[3], se identificó que dentro de los principales beneficios de las EC frente al grupo de control no tratado, o contrafactual[4], se encuentran mejores tasas de acceso de los graduados a Instituciones de Educación Superior y; menores tasas de deserción, reprobación y repitencia de años escolares.
Señalando estas diferencias es posible identificar los elementos de la NGP presentes en el modelo de EC. Ante la búsqueda de nuevas alternativas en el sector educativo, y en la administración pública en general, la NGP ofrece una perspectiva gerencial orientada al usuario. Algunos de los elementos que la componen son: agencias prestadoras de servicios públicos orientadas al logro de resultados; agencias capaces de modificar su operación para responder a las demandas de los clientes; agencias que compitan por negocios; agencias que crean sus propios procedimientos con base en sus propósitos y, gerentes empoderados para hacer juicios y tomar decisiones sobre cómo mejorar sus servicios (Barzelay, 1992). En la Tabla 2 se presentan los elementos de la NGP identificados en el modelo de EC de Colombia:
En el marco de esos elementos, es posible identificar la lógica causal de las EC de Colombia:
“Las familias tienen libertad para escoger el centro que más se ajuste a sus preferencias. Asimismo, las escuelas, que compiten por el alumnado, se ven obligadas a dar respuesta a las necesidades y preferencias de las familias y, por extensión, a mejorar e innovar pedagógicamente”
(Termes et al., 2017, p. 914).
Derivado de ello, se comprende que el objetivo principal del modelo es ofrecer educación de calidad a niños y jóvenes de escasos recursos, por lo que la comparación de los resultados de la evaluación académica entre las EC y los colegios oficiales es fundamental para determinar el impacto del programa. Al respecto, los resultados de las Pruebas Saber (aplicadas en 5°, 9° y 11°), que miden el logro escolar de los alumnos de educación básica en Colombia, advierten una diferencia entre los colegios en concesión y los contrafactuales. Las EC muestran mejores resultados (Tabla 3) en los diversos componentes de las pruebas para los años analizados, sin embargo, las diferencias se reducen en el grado 11º, por lo cual, es posible que se esté presentando un proceso de convergencia entre ambos tipos de establecimiento (UNAL & SED, 2018).
Como se puede observar en la Tabla 3, “todos los indicadores que se presentan en el cuadro son superiores en los colegios en concesión respecto a los contrafactuales, y la menor desviación estándar significa que su comportamiento es más homogéneo que el observado en los colegios oficiales” (UNAL & SED, 2018, p.48). Sin embargo, es fundamental señalar que, a pesar de las posibles interpretaciones preliminares que pudieran realizarse respecto las diferencias de desempeño académico entre las EC y las escuelas públicas, existen elementos subyacentes a considerar puesto que constituyen un factor esencial de los resultados. Uno de esos componentes generadores de diferencia significativa es la jornada única de las EC, toda vez que el tiempo dedicado a la planeación y educación de los alumnos es mayor que en las oficiales, el desempeño escolar en estas instituciones es superior que en las públicas. Sin embargo, lo anterior no se ha traducido en una discrepancia notable entre las escuelas oficiales y las concesionadas. En este sentido, no se puede establecer que el mejor desempeño académico de los alumnos de las EC se atribuya únicamente al modelo de gestión y a los elementos de la NGP que incorpora.
A partir del análisis de los elementos del modelo de las EC en Colombia, se identificó que el programa retoma conceptos de la NGP, los cuales han tenido un impacto positivo en materia de costos, tanto en el uso de menores recursos públicos como en el seguimiento. Sin embargo, el desempeño de los alumnos en las evaluaciones estatales no ha diferido de manera significativa entre las EC y las escuelas públicas, además de que dicha diferencia no se puede atribuir únicamente al modelo de gestión. En este sentido, se considera que la introducción de conceptos de la NGP, en el sector educativo, tiene impactos positivos, pero ha sido sobrevaluada.
Referencias
Alianza educativa. (s.f.). Nuestra historia. https://alianzaeducativa.edu.co/.
Barzelay, M. (1992). Breaking through bureaucracy. Berkeley, CA: University of California Press. (pp. 3-33).
Concejo de Bogotá. (1998). Acuerdo 06. Concejo de Bogotá, Bogotá. Recuperado el 23 de Junio de 2020, de http://www.sdp.gov.co/gestion-a-la-inversion/planes-de-desarrollo-y-fortalecimiento-local/planes-de-desarrollo-local/la-bogota-queremos
IEU (2015). Evaluación de impacto de los colegios en concesión en Bogotá D.C. Evaluación de impacto, Universidad Nacional de Colombia, Instituto de Estudios Urbanos , Bogotá.
Narodowski, M., Nores, M., Andrada, M. (2002). Presentación., en Narodowski, M. Nores, M., Andrada, M (Ed.) Nuevas tendencias en políticas educativas (pp. 9-28). Argentina: Ediciones Granica S.A.
Presidencia de la República. (16 de Septiembre de 2015). Decreto 1851. Bogotá.
Sarmiento, A., Alonso, C. E., Duncan, G., & Garzón, C. A. (2005). Evaluación de la gestión de los colegios en concesión en Bogotá 2000-2003. Bogotá: Archivos de Economía – DNP, No 291.
Secretaría de Educación. (2016). Proyecto de Pliego de Condiciones. Bogotá, Colombia.
S.A. (28 de Octubre de 2016). SECOP I. Recuperado el 23 de Junio de 2020, de https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=16-1-163350
Termes, A., Verger, A., Bonal, X. (2017). Mitos y asunciones de las escuelas chárter: un análisis de los colegios en concesión de Bogotá. Educ. Soc., Campinas, 38 (141): pp. 911-934.
UNAL & SED. (2018). Aprendizajes y retos de los colegios en concesión de Bogotá. Universidad Nacional de Colombia y Secretaría de Educación Distrital, Bogotá. Recuperado el 23 de Junio de 2020, de https://www.compartirpalabramaestra.org/publicaciones-e-investigaciones/otras-investigaciones/aprendizajes-y-retos-de-los-colegios-en-concesion-en-bogota
Villa, L., & Duarte, J. (2002). Los colegios en concesión de Bogotá, Colombia: Una experiencia innovadora en gestión escolar reformas o mejoramiento continuo. Banco Interamericano de Desarrollo.
Viteretti, J. (2002). Una salida: elección de escuela y oportunidades educativas., en Narodowski, M. Nores, M., Andrada, M (Ed.) Nuevas tendencias en políticas educativas (pp. 201-212). Argentina: Ediciones Granica S.A.
[1] Corresponde al conjunto de insumos básicos que son requeridos para prestar servicios educativos en condiciones de calidad. A través de esta, se determinan las tarifas a transferir por alumno a cada concesión, contemplan los siguientes componentes: recurso humano, material educativo, gastos administrativos, gastos generales, servicios públicos y mantenimiento de la planta física (Presidencia de la República, 2015).
[2] Los análisis de eficiencia se hacen con fundamento en la medición costo-efectividad planteada por Stiglitz (IEU, 2015), donde el objetivo final juega un papel determinante.
[3] Las evaluaciones hechas al programa comparan cada EC contra un colegio oficial. La escogencia del colegio oficial obedece a la mayor similitud posible con la EC en términos de ubicación geográfica, población atendida y estrato socioeconómico de la población, entre otros. En el ámbito de estas evaluaciones, los contrafactuales son cada uno de los colegios oficiales seleccionados para la evaluación.
[4] El término contrafactual alude a la muestra de escuelas oficiales tomadas para la elaboración del estudio comparativo entre escuelas concesionadas y oficiales.