Por Irma del Carmen Guerra Osorno
[author image=»http://dpp.cide.edu/documents/93422/93785/Irma-del-C-Guerra-Osorno.jpg?t=1408731746859″ ]Irma del Carmen Guerra Osorno es licenciada en Economía por la Universidad Veracruzana y Maestra en Administración Pública por el Instituto de Administración Pública de Veracruz. Entre sus proyectos de investigación se encuentran «Las Instituciones de Educación Superior como Promotoras de la Participación Ciudadana y su Impacto en las Políticas Públicas». Twitter: @irmagueos [/author]
En medio de la crisis financiera internacional que ocurrió en el siglo XX a finales de los años 70 y principios de los 80, y ante el crecimiento de un aparato burocrático que parecía volverse cada vez más rígido e incapaz de responder a los problemas que el contexto imponía, el gobierno de Margaret Tatcher emprendió una serie de reformas en Inglaterra que dieron origen al modelo que conocemos como la Nueva Gestión Pública (NGP). Uno de los principales cambios propuestos por este enfoque fue la disminución de la participación del gobierno en favor de un aumento en la participación del sector privado en la producción y distribución tanto de bienes como de servicios tradicionalmente suministrados por el Estado.
Para el ámbito de competencia que el gobierno mantuvo, la pregunta fue ¿Qué hacer para mejorar el desempeño de la administración pública? El objetivo: dar resultados concretos a la ciudadanía.
Entre los instrumentos que se han adoptado para gestionar el desempeño se encuentran los siguientes: la planeación estratégica, la gestión por resultados, los contratos de desempeño, los pagos relacionados con el desempeño, el presupuesto basado en resultados, los balanced scorecards o cuadros de mando (Hammerschmid, et al., 2013) y el Benchmarking o evaluaciones comparativas que tienen por objetivo la transferencia de conocimiento a partir de la identificación de mejores prácticas. (Kuhlmann y Jäkel, 2013). Lo que tienen en común estos instrumentos es la necesidad de contar con información sobre el desempeño, la cual, según Pollitt (2006), es información sistemática que describe los outputs y los outcomes de los programas públicos y de las organizaciones.
La información del desempeño abarca entonces no sólo los indicadores sino los datos necesarios para construirlos, así como también evaluaciones de políticas y programas.
Específicamente, la importancia que han adquirido los indicadores de desempeño a nivel mundial, radica en la necesidad que tienen los gobiernos por medir lo que hacen. Entre las respuestas a la pregunta ¿Para qué medir el desempeño? Están:
- Para evaluar, controlar, presupuestar, motivar, promover, celebrar, aprender y mejorar. Aunque mejorar es considerado el fin último de la medición (Behn, 2003).
- Para superar el bajo desempeño que muestran los gobiernos (Moynihan y Pandey, 2010).
- Para contribuir a elevar la calidad del debate democrático, así como las habilidades o capacidades de los ciudadanos para hacer elecciones (Pollitt, 2006).
- Para mantener a las organizaciones públicas responsables y descubrir nuevas formas de mejorar el desempeño (Pandey, 2015).
A partir de lo anterior puede concluirse que se mide sí para mejorar el desempeño, pero también por un asunto de transparencia y rendición de cuentas.
Por otra parte, los indicadores no sólo funcionan como insumos para los instrumentos de gestión señalados previamente (contratos, pagos, presupuesto etc.), sino que pueden emplearse directamente como sistemas de objetivos, sistemas de ranking y sistemas de inteligencia (Hood, 2007).
Los sistemas de objetivos estarían diseñados para poder comparar una situación alcanzada contra una deseada; fijando un estándar mínimo para el desempeño final. Los sistemas de ranking permitirían establecer comparaciones entre organizaciones que producen los mismos tipos de bienes y servicios, por ejemplo las escuelas y los hospitales, a fin de presionar a los administradores para que realicen su máximo esfuerzo. Finalmente, los sistemas de inteligencia serían aquellos indicadores que se producen para dar seguimiento o como antecedentes, pero que no están ligados a objetivos o rankings.
Sin embargo, a pesar de la utilidad e importancia de los indicadores es necesario hacernos las siguientes preguntas cuando se trata de construirlos o analizarlos: ¿El indicador utilizado es válido? Es decir, ¿Efectivamente mide lo que pretendía medir?, ¿Qué tan confiable resulta?, ¿Hasta qué punto la falta de confianza en ciertos indicadores se debe a que los gobiernos manipulan la información y qué tanto a la falta de expertise de quienes los construyen?, ¿Qué efectos no esperados está generando o pudiera generar un indicador? Por último, es necesario hacer notar que los criterios de medición cambian a lo largo del tiempo, volviendo en ocasiones imposible la comparación entre dos o más situaciones.
Un punto fundamental en cuanto a la información del desempeño es su uso, ya que debería servir para que los administradores identifiquen áreas de mejora y de continuidad; apoyar el proceso de asignación de recursos por parte de los legisladores; así como permitir que los ciudadanos tomen decisiones más informadas en los procesos electorales. Si bien, autores como Brunsson y Olsen (Pollitt, 2006) reconocen además una dimensión simbólica, en la cual la información se usa como medio legitimador de las acciones de un gobierno y como criterio o “evidencia” de una administración “moderna”. El problema con esta dimensión es que el compromiso de brindar mejores bienes y servicios a la ciudadanía se pierde, y sin embargo representa un riesgo potencial. Específicamente, en el caso de México esto puede ocurrir con el presupuesto basado en resultados, lo cual se señala adelante.
Al igual que en otros países, en México desde finales de 1990 la información del desempeño ha encontrado su aplicación más generalizada en el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), un esfuerzo dirigido desde el gobierno central y cuyo propósito actual es el de evaluar el progreso en los objetivos de políticas y programas para informar el proceso de elaboración del presupuesto (López-Acevedo, et al., 2012). Este sistema combina tres elementos: 1) Monitoreo de indicadores; 2) Evaluaciones y; 3) Mecanismos de retroalimentación. Si bien la coordinación del SED está a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la creación en 2005 del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) como organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, y a partir de 2014 como organismo constitucionalmente autónomo, ha permitido darle mayor fortaleza y credibilidad al Sistema.
Retomando las tres características que se asocian con un Sistema de Evaluación y Monitoreo exitoso (López-Acevedo, et al., 2012), el SED cumple de manera general con al menos dos: 1) Información de calidad y; 2) Sustentabilidad. Esto último implica que el Sistema ha logrado mantenerse en el tiempo a pesar de los cambios políticos. Sin embargo, un aspecto que aún representa retos es el de la utilización intensiva de la información generada, principalmente para orientar el proceso de asignación de gasto, objetivo final del SED, y con ello evitar que su creación sea sólo “evidencia” de una administración “moderna”.
A partir de lo revisado, valdría la pena hacer algunas reflexiones que motiven discusiones futuras sobre el uso de instrumentos de gestión en México:
- Si el objetivo de la información del desempeño es orientar la toma de decisiones, un aspecto fundamental es mejorar las capacidades de los gobiernos locales para producir información de calidad y para construir indicadores válidos. La pregunta es ¿Qué se está haciendo al respecto y cómo podría mejorarse?
- ¿Cómo y para qué se está usando la información generada?
- ¿Qué otros instrumentos, además de la información del desempeño vinculada al presupuesto, se han utilizado y en qué áreas de la administración pública?
- ¿Qué efectos esperados y no esperados han tenido?
- A partir de los propios diseños institucionales y organización de las dependencias de gobierno ¿Qué instrumentos de gestión del desempeño serían más apropiados?
- ¿En qué sectores o áreas podría el benchmarking funcionar?
Referencias
Christopher Hood (2007), “Public service management by numbers: why does it vary? Where has it come from? What are the gaps and the puzzles?”, Public Money & Management, 27 (2), 95-102.
Christopher Pollitt (2006), “Performance information for democracy: the missing link?”, Evaluation, 12 (1), 38-55.
Donald P. Moynihan y Sanjay K. Pandey (2010), “The big question for performance management: Why do managers use performance information?”, Journal of Public Administration Research and theory, 20(4), 849-866.
Gerhard Hammerschmid, Steven Van de Walle y Vid Stimic (2013), “Internal and external use of performance information in public organizations: results from an international survey”, Public Money and Management, 33 (4), 261-268.
Gladys López-Acevedo, Philipp Krause y Keith Mackay (eds.) (2012), Building better policies. The nuts and bolts of monitoring and evaluation systems, Washington, DC: The World Bank, http://www.clear-la.cide.edu/sites/default/files/World_Bank-M%26E_%20Systems_0.pdf.
Robert Behn (2003), “Why measure performance? Different purposes require different measures”, Public Administration Review, 63 (5), 586-606.
Sabine Kuhlman y Tin Jäkel (2013), “Competing, collaborating or controlling? Comparing benchmarking in European local government”, Public Money and Management, 33 (4), 269-276.
Sanjay K. Pandey (2015), “Performance information use: making progress but a long way to go”, Public Performance and management review, 39(1), 1-6.