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Notas sobre la profesionalización administrativa

Notas sobre la profesionalización administrativa

Por José Manuel Heredia

About The Author

Licenciado en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (CIDE) y maestro en Estudios de Seguridad, Universidad de Georgetown, E.E.U.U. Actualmente, estudia el doctorado en políticas públicas (CIDE) y su proyecto de investigación doctoral es el “Estudio de la Estructura Organizacional e Institucional de las Agencias de Inteligencia en México”. Contacto: jose.heredia@alumnos.cide.edu

La administración pública es la herramienta que utilizan los políticos electos para gestionar al Estado y proveer los bienes y servicios que necesitan los ciudadanos que los eligieron. ¿Significa esto que los políticos electos no deben tener ninguna limitación al gestionar a los empleados públicos bajo su cargo? ¿O es conveniente imponerles algunos límites y frenos? Por ejemplo, tal vez sea conveniente que los empleados públicos con buen desempeño tengan garantizado su cargo para que, aunque cambie la administración política, se puedan continuar aprovechando su experiencia y probidad en las tareas. Esto, sin embargo, raramente sucede en las administraciones politizadas.

Una administración pública politizada o basada en el patronazgo está caracterizada por la facultad de los funcionarios para contratar y despedir al personal de forma discrecional sin tener que dar explicaciones a nadie (BID, 2014).

Para los ciudadanos y la estabilidad del Estado, el sistema de patronazgo (establecido por default en muchos países) es poco conveniente. De acuerdo con un estudio de la Auditoría Superior de la Federación (ASF, 2013), un sistema de patronazgo genera numerosos problemas en la administración pública:

  • mecanismos deficientes para el ingreso y ascenso;
  • falta de mecanismos para el desarrollo profesional; falta de supervisión y evaluación de funcionarios;
  • pérdida de capital intelectual (los empleados más capaces pueden preferir cambiar al sector privado donde su carrera no depende solamente del humor del patrón en turno);
  • carencia de personal profesional;
  • falta de continuidad de las políticas públicas (por la constante rotación de funcionarios);
  • corrupción;
  • ineficiencia;
  • falta de credibilidad y confianza de los ciudadanos hacia las funciones del gobierno,
  • entre muchas otras.

¿Qué opciones existen para sustituir al sistema de patronazgo por uno que sí permita la profesionalización de la administración pública?

Una opción probada es la implementación de un servicio de carrera dentro de las organizaciones públicas. Este servicio debe de establecer reglas claras (y conocidas tanto por ciudadanos como por funcionarios) para contratar personal con base en el mérito y la equidad; para decidir ascensos y formas adecuadas de desarrollar al personal; para evaluar el desempeño laboral de forma objetiva; para asignar estímulos y reconocimientos especiales; para sancionar y despedir a funcionarios que violen las leyes o que no demuestren competencia al realizar sus tareas (BID, 2014; ASF, 2013).

Sin embargo, establecer un servicio de carrera no es algo sencillo por diversas razones:

La predilección por el statu quo. La implementación de un sistema de carrera es un esfuerzo que requiere de compromisos políticos, sociales y fiscales de largo plazo que pocos están dispuestos a asumir. El dicho anglosajón “Si no está roto, no lo arregles” (“If it ain’t broken, don’t fix it“) captura perfectamente esta idea: si la administración pública funciona bien, no la desarmes, no le busques repuestos, no la reformes, “ni le muevas”. Aunque existan claras señales de deficiencias en el sistema, algunos siempre preferirán mantener las cosas sin cambio tanto tiempo como sea posible, aunque eventualmente se llegue a una crisis.

Los políticos beneficiados por el sistema de patronazgo se opondrán a un servicio de carrera. En una administración pública politizada, los señores políticos—y dueños—de la administración pública tienen muchas ventajas: pueden ofrecer cargos públicos a personas y grupos como recompensa por su apoyo (clientelismo); pueden nombrar a tantas amistades o “incondicionales” como deseen, aunque éstos no estén calificados para realizar las funciones que les son asignadas (Maguey, 2012); y pueden ganar la obediencia de los funcionarios bajo su cargo amenazándolos con despedirlos impunemente por la menor falta (Merino, 2013). Por eso, los políticos suelen oponerse ferozmente a la profesionalización de la administración pública.

Existen, además, otros opositores al servicio de carrera. Individuos y grupos organizados tal vez tengan interés en que se mantenga el sistema de patronazgo en la administración pública. Por ejemplo: sindicatos, empresas privadas, grupos afiliados a partidos políticos, individuos que mantienen sus cargos públicos gracias al apoyo de algún político, etc. Cada uno de estos jugadores puede buscar detener la reforma para profesionalizar a la administración pública en cualquiera de sus fases: desde el diseño hasta la implementación. Por ejemplo, la oposición a la evaluación docente en México respondió en gran medida a la resistencia de los líderes de los sindicatos de maestros para terminar con el control discrecional que mantenían sobre la asignación de plazas entre sus afiliados, el cual estaba acompañado de corrupción, opacidad en el manejo de los recursos y el cobro de miles de plazas de “aviadores” (Martínez, 2015).

La complejidad de cambiar un sistema social. Todos los sistemas sociales son extremadamente complejos, y la gestión pública de los recursos humanos no es la excepción. A diferencia de los problemas en las ciencias naturales, que son definibles y separables, y pueden tener soluciones que son fáciles de encontrar, los problemas sociales son siempre complejos (wicked problems): están mal definidos, no son objetivamente separables, y dependen de valoraciones éticas y subjetivas para poder alcanzar una solución aceptable (Rittel y Webber, 1973). Cualquier propuesta de reforma administrativa debe de tomar en cuenta toda la complejidad de la articulación de los diferentes procesos y áreas que integran al sistema, pues las omisiones que se hagan en el diseño o la implementación de la reforma “pueden conducir al bloqueo o decaimiento de los procesos” (BID, 2014, p. 69).

Las condiciones existentes antes de implementar la reforma son difíciles de modificar. Una reforma administrativa no se crea ni se implementa en el vacío, sino que, en cada paso, desde que nace hasta que se convierte en parte de las rutinas diarias de los funcionarios públicos, la reforma está definida y condicionada por los antecedentes históricos, la cultura de la región, las costumbres dentro y fuera de las organizaciones públicas, e incluso las personalidades de los funcionarios que se encargarán de ponerla en marcha. Por ejemplo, en México el patronazgo y la “posesión” de los puestos públicos por parte del jefe “es el resultado de la historia y de la forma en que se construyó el dominio sobre la administración pública en su conjunto” (Merino, 2013, p. 154). En lugares como México es, entonces, más difícil establecer un sistema de profesionalización que en otros países con antecedentes distintos.

Es difícil elegir la herramienta inadecuada para profesionalizar a la administración pública. No existe una mejor forma de organizar a la administración pública, sino que deben estudiarse detalladamente las opciones disponibles de acuerdo a las circunstancias particulares del país y de sus antecedentes históricos. No todas las reformas tendrán el mismo efecto en diferentes contextos (Pollitt y Bouckaert, 2001). Por ejemplo, un estudio empírico (Sundell, 2004) sobre el efecto de la discrecionalidad administrativa—promovida por modelos como la nueva gestión pública (NGP)—en diferentes regiones, mostró que ésta sólo tiene efectos positivos en países con gobiernos que garantizan la libertad de prensa y la independencia judicial (porque el patronazgo sí puede ser expuesto y castigado). En esos mismos países, el estudio encontró, las políticas weberianas más tradicionales tienen efectos negativos en el desempeño de la administración pública.

Los interminables esfuerzos para deconstruir y reconstruir la reforma de profesionalización. Aunque la reforma esté establecida en leyes y reglamentos, aunque se hayan establecido y se respeten los procedimientos de selección y ascenso por mérito, y aunque se haya internalizado en los funcionarios públicos la conveniencia del servicio de carrera sobre el sistema de patronazgo, en las instituciones políticas “las expectativas de cumplimiento siempre están sujetas a interpretación, debate y lucha” (Mahoney y Thelen, 2010). La experiencia ha mostrado que

[d]urante años, e incluso décadas, después de que una reforma ha sido adoptada, los servicios públicos enfrentan desafíos constantes a su existencia, su forma y su funcionamiento. La reforma del sector público es seguida habitualmente por esfuerzos para deconstruir y reconstruir lo que se ha creado, y quienes se oponen a las nuevas reglas del juego constantemente adoptan estrategias similares para debilitarlas” (Grindle 2012, p. 11).

En resumen, aunque es conveniente para el Estado y para los ciudadanos el establecimiento de un sistema de carrera, las dificultades para profesionalizar a la administración pública son muchas. Por ello es necesario repetir constantemente y por diferentes medios las ventajas de la profesionalización administrativa, para convencer al público y los diferentes actores que pudieran oponerse—abierta o silenciosamente—a la reforma de la administración pública.

Bibliografía

Auditoría Superior de la Federación (2013). Evaluación número 230 “Servicios de carrera en el Estado federal”.

Grindle, Merilee (2012). Jobs for the Boys. Harvard: Harvard University Press.

Jan-Hinrik Meyer-Sahling (2011). “The Durability of EU Civil Service Policy in Central and Eastern Europe after Accession,” Governance, 24 (2), 231-260.

Maguey, Hugo (2012). “Aquí nadie se queda sin hueso”, Animal Político, 14 de febrero 2012, http://www.animalpolitico.com/2012/02/aqui-nadie-se-queda-sin-hueso/

Mahoney, James y Kathleen Thelen (2010). “A Theory of Gradual Institutional Change” en James Mahoney y Kathleen Thelen (eds.), Explaining Institutional Change, New York: Cambridge University Press.

McGrath, Robert J. (2013). “The Rise and Fall of Radical Civil Service Reform in the U.S. States”, Public Administration 73 (4), pp. 638–649.

Martínez Medina, Mayra (2015). “La nómina de maestros, salpicada por la corrupción, se lleva 9 de cada 10 pesos del gasto en educación”, Economía Hoy, 31 de agosto de 2015. http://www.economiahoy.mx/economia-eAm-mexico/noticias/6970915/09/15/La-nomina-de-maestros-se-lleva-9-de-cada-10-pesos-del-gasto-publico-.html

Merino, Mauricio (2013). “La captura de los puestos públicos”, Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, 219, 135-156.

Nieto, Fernando, Liesbet Heyse, Maria del Carmen Pardo y Ratal Wittek (2014). “Building Enforcement Capacity: evidence from the Mexican Civil Service Reform,” Public Administration and Development, 34 (5), 389-405.

Partnership for Public Service (2014). Building the Enterprise. A New Civil Service Framework.

Pollitt Christopher y Geert Bouckaert (2001). Public Reform Management, Oxford: Oxford University Press, Third Edition.

Rittel, Horst W. J. y Melvin M. Webber (1973). “Dilemmas in a General Theory of Planning”, Policy Sciences, 4, 155-169.

Sundell, Anders (2014). “Are formal civil service examinations the most meritocratic way to recruit civil servants? Not in all countries”, Public Administration, 92 (2), 440-457.

Acerca de Ricardo Alvarado Andalón

Ricardo Alvarado Andalón
Politológo y estudiante de la maestría en Administración y Políticas Públicas del CIDE.

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