lunes , 10 diciembre 2018
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Notas sobre las  reformas post-NGP

Notas sobre las reformas post-NGP

¿Qué ha pasado con las reformas administrativas catalogadas como parte de la Nueva Gestión Pública (NGP)? ¿Lograron ser eficaces en los objetivos que se plantearon? ¿Qué dice la evidencia empírica sobre los efectos o resultados de estas reformas? ¿En qué aspectos o latitudes tuvieron éxito? ¿Estamos ante el fin de la NGP o en una época donde las prácticas emanadas de las grandes reformas pueden ser implementadas como si fueran herramientas? Estas interrogantes han guiado la discusión de la administración pública en los últimos años. A la par, se han discutido las condiciones mínimas que deberían presentarse, en países como México, para asegurar reformas exitosas a los principales desafíos y retos que enfrentan los gobiernos –y que se espera que sean los guías de las reformas futuras–.

  1. Los cambios en los aparatos administrativos recientes incorporan prácticas de distintos grandes modelos de reformas –tales como NGP, gobernanza, reinvención del gobierno; en algunos países aún imperan algunos postulados ideológicos de la NGP, por ejemplo cambios en la gestión como medio para tener gobiernos eficaces (Hood y Dixon, 2015); en otras naciones hay un reciente rechazo explícito al managerialism. No obstante, en la mayoría de países se incorporan como si fueran herramientas; es decir se introducen indicadores de gestión, sistemas de control de resultados, se contrata a funcionarios bajo esquemas del sector privado con independencia de asumir la NGP como la ideología rectora de los cambios en cuestión. La lógica heredera de este modelo, lograr gobiernos que hagan más con un menor costo, se encuentra presente en las medidas de austeridad prevalecientes en las demandas a muchos países particularmente en los que enfrentan situaciones de crisis financieras. Dentro de esta diversidad de experiencias nacionales, el caso de Reino Unido resulta paradigmático dado que en él se han implementado desde la década de los setentas reformas que conservan elementos de la NGP y que han logrado incorporar prácticas de otros modelos; se encuentran en reformas que comprenden el período de 1970-2013 (Pollitt, 2015).
  2. Si bien hay poca evidencia empírica sobre los efectos que generaron las reformas de la NGP en los países donde fueron implementadas, incluso en los países donde tuvieron mejor acogida –tal como Reino Unido, algunos autores se han interesado en los resultados; en general la estimación de los efectos de los cambios administrativos supondría disponer de contrafactuales que facilitaran la comparación. Uno de los principales obstáculos de la falta de resultados de las reformas NGP es la ausencia en sus diseños, de acuerdo a Pollitt (2013), de un diagnóstico del problema, de hacer explícitos los objetivos, de plantear los costos de la reforma y de diseñar indicadores de monitoreo y evaluación. Como consecuencia de ello, es difícil estimar el impacto de las reforma, y en caso de lograrlo quedamos ante un gran desafío, ¿a qué se podría atribuir el resultado o, en su caso, eventuales impactos? ¿Cómo sabremos que los resultados se deben a la reforma en sí misma y no a cambios en el contexto, a la estrategia de búsquedas alternativas o a un cambio natural en el problema. En el caso de Reino Unido no todo resultó en pesimismo; en general las reformas sí han generado resultados aunque estos han sido modestos y han estado acotados a tres ámbitos: servicios públicos, pensiones y remuneraciones (Aberbach & Christensen, 2013)
  3. La importancia de las capacidades organizacionales e institucionales del contexto nacional es de gran importancia. No considerar lo local puede generar en situaciones similares a las previas a las reformas o, en su caso, en situaciones donde se gana en la retórica pero con los mismos actores dominando las reformas. Un resultado contrario la espíritu de las reformas se muestra en el caso de Kim y Han (2015) para el caso de Corea del Sur, país caracterizado por una fuerte burocracia estatal impulsada en las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial con el fin de atender una política de industrialización. Las reformas estudiadas comprendidas en el período 1998-2003 aspiraron a reducir el tamaño de la burocracia con el fin de hacerla flexible y responsiva. Sin embargo, estos cambios, contrariamente a su cometido, contribuyeron al path dependence ya desarrollado; los burócratas encontraron la oportunidad de ejercer el control político de los cambios al ser los encargados de implementar los cambios y de resistirse en su caso. Cabe agregar, los enfoques recurrentes en la agenda de investigación de las reformas han sido de corte institucional-historicista lo cual permite comprender los fenómenos de las reformas considerando las normas, patrones de reforzamiento y situaciones críticas que enfrentan los cambios institucionales.
  4. Si se amplia la búsqueda de resultados en otras latitudes como en los países en desarrollo, en su mayoría, las mejoras también han sido modestas. Por ejemplo, durante el período 2007-2009 sólo el 40% de los cambios impulsados por el BM tuvieron mejoras mientras que el 9% tuvieron resultados contrarios (Andrews, 2015). Sin embargo, también hay casos de éxito, positive desviants (Andrews, 2015). Como posible explicación para estos casos atípicos se puede recurrir a dos modelos analíticos sobre el proceso de diseño e implementación de reformas: “solution- and leader-driven change” (SLDC) y “problem-driven iteractive adaptation” (PDIA). Mientras que el primero considera que la reforma se plantea en relación a una solución existente, bajo una lógica de cálculo racional e impulsada por un solo líder, el segundo considera que las reformas obedecen a problemas, que el proceso es incremental y que participan múltiples actores. En su mayoría las reformas exitosas siguieron un modelo de adaptación iterativa basada en problemas, con múltiples actores y con elementos de más de un modelo de reforma administrativa.
  5. La implementación de las reformas de nueva gestión pública y de otros modelos posteriores requieren condiciones mínimas en México y en cualquier país. De hecho, los cambios institucionales que pretendan ser eficaces tendrían que ser flexibilizados, adaptados y operacionalizados en lo local; lo local determina los incentivos, limitaciones, riesgos y desafíos (Levi, 2014). A propósito, algunos organismos como el Banco Mundial (2105) han logrado incluir en sus agendas de reformas la importancia de lo local, de los marcos organizativos e institucionales así como del cambio de comportamiento humano. No obstante, aún queda pendiente incluir la visión de los usuarios finales de los servicios así como de los Street-level bureaucracy. Si bien los autores citados hacen hincapié en las condiciones institucionales y organizacionales del contexto nacional y de las relaciones sólidas entre sociedad civil y estado, también es necesario considerar que la participación ciudadana sigue representando un desafío, particularmente en países donde los estados han recurrido a grandes organismos corporativizados para representar a los ciudadanos.
  6. Con base en la revisión de literatura sistematizada por Dussauge (2015), además de considerar las prácticas de los grandes modelos de reformas como los marcos institucionales y organizacionales de cada país –capacidades administrativas y recursos humanos– se tendrían que desarrollar nuevos esquemas organizacionales con nuevos actores y en nuevas esferas. A la par, los gobiernos tendrían que procurar atender las megatendencias –tales como el cambio demográfico y los cambios asociados, el cambio climático, la austeridad, el desarrollo tecnológico, la confianza en el gobierno y los entornos políticos cambiantes. A propósito, el diseño e implementación de nuevas reformas sería facilitado por una mayor disposición de estudios empíricos sobre las reformas implementadas.

En la discusión de la literatura de las reformas post-NGP y de la experiencia acumulada aún falta responder algunas interrogantes, por ejemplo: ¿la incorporación de tecnologías de información en el quehacer del gobierno es suficiente para presentarse como el cambio o son medios? O ¿cómo resolver la tensión entre la identificación del problema y de la búsqueda de la solución cuando se diseña una reforma?, entre otras.

 

Referencias

Aberbach, Joel D.  y Tom Christensen (2013), Why Reforms So Often Disappoint en American Review of Public Administration XX(X) 1–14, DOI: 10.1177/0275074013504128

Andrews, Matt (2015), Explaining Positive Deviance in Public Sector Reforms en Development  en World Development Vol. 74, pp. 197–208, 2015 en: http://dx.doi.org/10.1016/j.worlddev.2015.04.017

Banco Mundial (2014), World Development Report 2015: Mind, Society, and Behavior. DOI: 10.1596/978-1-4648- 0342-0.

Dussauge, Mauricio (2015), Los retos futuros de la administración pública y la construcción de buenos gobiernos en Gestión Pública y Buen Gobierno en México, (coordinadores: David Arellano y Fernando Patron), México: Universidad de Guanajuato

Hood, Christopher y Ruth Dixon (2015). A Government that Worked Better and Cost Less?: Evaluating Three Decades of Reform and Change in UK Central Government, United Kingdom: Oxford University Press

Kim, Sunhyuk y Chonghee Han (2015), Administrative reform in South Korea: New Public Management and the bureaucracy en International Review of Administrative Sciences, 2015, Vol. 81(4) 694–712 DOI: 10.1177/0020852314558034

Levy, Brian (2015), Governance reform: getting the fit right en Public Administration en Public Administration and Development, vol. 35, 238–249 (2015) Publicado en línea: DOI: 10.1002/pad.1734

Pollitt, Christopher (2013), 40 Years of public management reform in UK central government – promises, promises … en POLICY & POLITICS 41(4):465-480 · Septiembre 2013, DOI: 10.1332/030557312X655710

Pollitt, Christopher (2014), Managerialism Redux?, 8th International Public Sector EIASM, Conferencia (versión 24-8-2014), Edimburgo, 3 Septiembre 2014.

About The Author

Pascual Ogarrio Rojas. Licenciatura en Sociología, UAM Xochimilco, México. Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos, FLACSO, México. Proyecto de investigación: “Vinculación Universidad-Empresa-Gobierno”. Twitter: @ogarrio_rojas

Acerca de Ricardo Alvarado Andalón

Ricardo Alvarado Andalón
Politológo y estudiante de la maestría en Administración y Políticas Públicas del CIDE.

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