Guillermo Cejudo y Damián Lugo
Las políticas públicas requieren de burocracias competentes y profesionales para ser implementadas con mayores probabilidades de éxito. La profesionalización continúa siendo, sin embargo, una deuda pendiente del Estado mexicano. Y es una deuda que dificulta la implementación de las políticas públicas, que merma la eficacia de cada intervención del Estado y que, por tanto, traslada a los ciudadanos las consecuencias de no tomar en serio la importancia de una burocracia competente, eficaz e imparcial.
Como Sísifo, el gobierno mexicano construye nuevas estrategias, lanza iniciativas, ofrece grandes planes de infraestructura y promueve reformas ambiciosas cada sexenio, solo para verlas desmoronarse años después por la ausencia de una burocracia competente, que dé estabilidad y continuidad a las decisiones, que permita el aprendizaje institucional y resguarde las decisiones de intromisiones político-partidistas.
Recientemente publicamos en la Revista de Administración Pública del INAP[1] el texto “Una burocracia profesional como elemento crucial en la implementación de políticas públicas” en el que mostramos, con casos y ejemplos concretos recopilados del libro publicado por el CIDE Variaciones de Implementación. Ocho casos de política pública, la forma en que determinados atributos de la burocracia influyen en el éxito o fracaso de las políticas, particularmente en su implementación. Hoy, con motivo del Día de la Administración Pública, reproducimos las principales conclusiones.
Una burocracia profesional como elemento crucial en la implementación de políticas públicas
1. La rotación de personal afecta el desempeño y la viabilidad de las políticas
La inestabilidad del personal encargado de implementar las políticas públicas favoreció y, en algunos casos, fue determinante para el fracaso de las políticas públicas. En la Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH), por ejemplo, Cejudo y Michel (2019) señalan que la alta rotación de Delegados Federales (personal encargado de acordar, coordinar y negociar con los gobiernos locales aspectos fundamentales de la Cruzada) puso en cuestión la viabilidad inmediata de la CNCH, pues “cada cambio de delegado era seguido por un cambio en buena parte del personal de la delegación […] y volvía necesario negociar de nuevo con los estados y los municipios, pues los acuerdos no sobrevivían el cambio de funcionario” (Cejudo y Michel, 2019: 248). Así, aunque la CNCH haya sido eficaz en la creación de espacios de coordinación intergubernamentales, fue incapaz de asegurar y garantizar la prevalencia de los acuerdos tomados en ellos, producto, en gran medida, de la incapacidad del modelo burocrático de garantizar la continuidad de los funcionarios y el personal administrativo y operativo en sus cargos y organizaciones.
2. La falta de certeza contribuye al mal uso de los espacios de discrecionalidad en la implementación de las políticas
Un modelo profesional de burocracia favorece su predictibilidad, es decir, que el comportamiento y las decisiones de las burocracias están anclados en modelos de trabajo, rutinas y procesos que se tiene certeza sobre cuáles podrían ser las conductas que adoptarían los servidores públicos ante determinados mandatos, decisiones o márgenes de discrecionalidad. Este no fue, sin embargo, el caso de la Vertiente de Intervenciones Preventivas (VIP) del programa Hábitat pues, de acuerdo con Ramírez y Castillo (2019), la ausencia de una normatividad suficiente, clara y congruente del Programa se tradujo en comportamientos y conductas que desvirtuaron los objetivos originales de la política y disminuyeron la velocidad de su implementación. Esto fue particularmente evidente en el proceso de focalización para asignar los recursos de la VIP, pues quedando este proceso a la discrecionalidad de los funcionarios se favorecieron intereses particulares (Ramírez, y Castillo, 2019). Caso contrario ha sucedido con la política de servicios de documentación de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), ya que su implementación se ha visto favorecida por la existencia de un cuerpo burocrático con comportamientos y conductas ancladas en rutinas y procesos uniformes y estandarizados. Gran parte de su éxito se debe, de acuerdo con Cárdenas (2019), al enfoque incrementalista, repetitivo y basado en proyectos que caracteriza a la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE).
3. La ausencia de información impide conocer los resultados de la implementación y el impacto de las políticas
La política para la Reforma Procesal Penal muestra cómo la ausencia de una burocracia capaz de generar memoria institucional ha permitido que se tomen decisiones a partir de anécdotas y no con evidencia e información contundente sobre los resultados de la reforma. De acuerdo con Caballero (2019), la falta de capacidades para generar mecanismos de información y seguimiento sobre los avances de la política, por parte de la burocracia encargada de coordinar los trabajos de implementación de la reforma procesal penal, ha implicado que, hasta ahora, la política se lleve en buena medida a ciegas (Caballero, 2019). “No existe certeza sobre la forma en que se desempeña el sistema; menos aún es posible analizar si el sistema está en el camino correcto para los cuales fue diseñado” (Caballero, 2019: 99).
4. La profesionalización favorece la especialización y el compromiso del personal con los principios y valores del servicio público
La prevalencia de funcionarios de carrera y personal con amplia trayectoria en temas consulares generó condiciones propicias para la implementación exitosa de la política a cargo de la SRE (Cárdenas, 2019). Permitió, por un lado, que el personal tuviera la especialización adecuada para llevar a cabo sus tareas y que su voz fuera reconocida y escuchada por funcionarios inexpertos. Por otro lado, favoreció la disposición de los implementadores para mejorar sus procesos mediante la toma de decisiones basadas en evidencia: “[e]n cada caso, con proyectos y recomendaciones en 2012, 2013, 2014 y 2015, la DGSC[2] y la subsecretaría han reaccionado positivamente a las recomendaciones, basadas en evidencia, que el CIDE ha hecho, e incluso han modificado decisiones previas” (Cárdenas, 2019: 133).
El alegato sobre la importancia del servicio profesional no es solo por razones normativas (las virtudes del mérito o la necesidad de imparcialidad) o legales (hay un mandato de ley claro sobre la profesionalización del servicio público) (Cejudo, 2016), sino también por los efectos que tiene en la capacidad del Estado para alcanzar sus propósitos: resolver problemas públicos, entregar con eficacia bienes y servicios y conducir adecuadamente las políticas públicas. Las grandes decisiones de diseño institucional sobre el sistema político y, en particular, sobre el acceso al poder (procesos de representación, elecciones, etc.) no resuelven en automático los requerimientos para el ejercicio efectivo del gobierno (Mazzuca, 2002). Los gobiernos deben convertir sus decisiones en resultados a través de procesos y funcionarios que conviertan dichas decisiones en acciones concretas: lo que se conoce como implementación de políticas públicas.
BIBLIOGRAFÍA
Caballero, J. (2019). “La reforma procesal penal de 2008. La implementación de una reforma durante una crisis de seguridad pública”. En Cejudo, G., Pardo, M., y Dussauge, M. (Eds), Variaciones de implementación. Ocho casos de política pública. México: CIDE.
Cardenas, H. (2019). “Papeles para millones. La implementación de la política de documentación de mexicanos en el exterior”. En Cejudo, G., Pardo, M., y Dussauge, M. (Eds), Variaciones de implementación. Ocho casos de política pública. México: CIDE.
Cejudo, G., y Michel, C. (2019). “Implementación de una estrategia de coordinación interinstitucional. La Cruzada Nacional contra el Hambre”. En Cejudo, G., Pardo, M., y Dussauge, M. (Eds), Variaciones de implementación. Ocho casos de política pública. México: CIDE.
Cejudo, G., Pardo, M., y Dussauge, M. (Eds), Variaciones de implementación. Ocho casos de política pública. México: CIDE.
Ramírez, E., y Castillo, M. (2019). “La implementación del programa Hábitat y la vertiente de intervenciones preventivas a través de sus instrumentos básicos”. En Cejudo, G., Pardo, M., y Dussauge, M. (Eds), Variaciones de implementación. Ocho casos de política pública. México: CIDE.
[1] Instituto Nacional de Administración Pública
[2] Dirección General de Servicios Consulares.