Este artículo propone una aproximación al fenómeno de la coordinación y los desafíos asociados a lograr que organizaciones con diferencias significativas alcancen logros concretos de coordinación. Además, se presenta una alternativa de medición de la coordinación en los Sistemas Estatales Anticorrupción.
En atención a la identificación de la corrupción como un fenómeno multifactorial y sistémico, en 2015 se expidió el decreto que reformó la Constitución Política y creó el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) como un instrumento de “coordinación entre las autoridades de todos los órdenes gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos” (Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, 2016). En consecuencia, en julio de 2016, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, que definió cuatro partes integradoras, así: (i) los integrantes del Comité Coordinador, (ii) el Comité de Participación Ciudadana, (iii) el Comité Rector del Sistema Nacional de Fiscalización y (iv) los Sistemas Estatales Anticorrupción (SEA) que constituyen una replicación del Sistema Nacional Anticorrupción a nivel estatal.
La Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción estableció la coordinación como el eje central de su funcionamiento y definió al Comité Coordinador como responsable de establecer los mecanismos pertinentes de articulación. Esto aplica también para los Sistemas Estatales Anticorrupción, en los cuales debe existir un Comité Coordinador que defina las políticas e instrumentos que permitirán que las unidades participantes se coordinen.
La coordinación, que constituye una pretensión constante en el sector público, adquiere en el SNA y los SEA una característica particular: es un mandato que se impone a un conjunto de organizaciones, en su mayoría preexistentes, que siguen manteniendo sus obligaciones, rutinas, metas, intereses, objetivos, fortalezas y debilidades. De esto se derivan varios desafíos a la coordinación que pueden categorizarse en tres grupos: micro, meso y macro desafíos.
En el primer grupo se encuentran los desafíos o limitantes a la coordinación ligados a la acción de los individuos. Primero, el diseño e implementación de los esquemas de coordinación es llevado a cabo por funcionarios o servidores que poseen limitaciones cognitivas (Gulati, Wohlgezogen y Zhelyazkov, 2012), lo que redunda en diseños o planes de implementación insuficientes. Segundo, la coordinación como mandato implica una disrupción en las dinámicas imperantes en las organizaciones, lo que impacta en el desarrollo de las tareas cotidianas de los burócratas ya instalados en rutinas organizacionales. Esto se relaciona con la percepción o “imagen” que tienen los servidores públicos de los esquemas coordinadores (Molenveld et al., 2019), así como las consecuencias de estas percepciones en las estrategias internas de cada organización para adaptarse al esquema coordinador.
En el segundo grupo se encuentran los desafíos ligados a la exigencia de consolidar un propósito colectivo y la necesidad de crear los incentivos correctos para que las organizaciones alineen sus acciones en torno a la meta comúnmente reconocida. Lo anterior se explica porque la coordinación no es un bien gratuito; por el contrario, implica para las organizaciones costos significativos de tiempo, esfuerzo y atención (Roberts, 2011). A esto se añade el hecho de que las organizaciones participantes tienen que rendir cuentas frente a sus objetivos específicos, por lo que priorizan sus asuntos propios antes que los asuntos compartidos (Molenveld et al., 2019). Asimismo, los intereses de las organizaciones pueden resultar incompatibles y, ante un mandato de coordinación que suele implicar disposiciones vagas o ambiguas, los agentes encargados tienen un espacio amplio de decisión sobre cómo coordinarse (Schafer, 2016).También, la ausencia de una cultura de confianza entre las organizaciones participantes, es decir, la falta de un conjunto de valores y principios compartidos, se identifica como una limitación significativa a la coordinación efectiva (Alexander,1995).
En el tercer grupo ̶ desafíos a la coordinación en el nivel macro ̶ se encuentran los factores relacionados con el contexto político y económico en el cual los SEA surgen y evolucionan, entre estos están las dinámicas políticas y las capacidades presupuestales de los estados.
La coordinación en los Sistemas Estatales Anticorrupción: una propuesta de medición
En el marco de los Sistemas Estatales Anticorrupción, la coordinación se entiende como un proceso encaminado a la responde a una adaptación de la teoría y las particularidades de los Sistemas Estatales Anticorrupción, es decir, en tanto no existe “el mejor sistema de coordinación” o aquel que se adecua a todos los contextos (Christensen y Laegreid, 2020), la coordinación se mide considerando un tipo de coordinación contextual, caracterizado por la pretensión de superar la fragmentación entre organizaciones que actúan contra la corrupción. Analizar la coordinación en los SEA resulta fundamental por ser éste el eje de su implementación y el objetivo intermedio que permitirá enfrentar de forma óptima el fenómeno de la corrupción.
Para la medición de la coordinación, se propone un instrumento consistente en una matriz de preguntas cerradas que permite clasificar a los SEA en tres niveles: (i) coordinación inicial o incipiente (que corresponde a las primeras acciones orientadas al cumplimiento del mandato de coordinación) ; (ii) coordinación intermedia o interactiva (referente a los esfuerzos de alineación de acciones y transferencia de información útil y valiosa para las organizaciones participantes); (iii) coordinación simbiótica o interorganizacional (implica que las organizaciones planean y actúan como un “todo organizacional” que aprende y evoluciona en el tiempo). Asimismo, se proponen 3 dimensiones basadas en la definición que entiende coordinación como el ajuste de acciones y decisiones entre actores interdependientes a fin de alcanzar metas específicas (Koop y Lodge, 2014). Las dimensiones se explican a continuación:
- Ajuste de acciones y decisiones: la alineación es un proceso que puede resultar en coordinación o en otro resultado (Koop y Lodge 2014). En los Sistemas Estatales Anticorrupción el ajuste de acciones se entiende como un proceso que se inicia a partir de la interacción de las organizaciones participantes e implica la identificación de responsables y la asignación de responsabilidades.
- Interdependencia: los actores participantes son interdependientes si un resultado específico depende de la acción conjunta de dos o más actores; o cuando las actividades de un actor dependen de las actividades de otro actor (Koop y Lodge, 2014). La interdependencia entre las organizaciones del Comité Coordinador está dada porque las funciones de prevención, investigación y sanción implican la acción conjunta de las organizaciones llamadas a coordinarse. Para el caso de la prevención, intervienen la secretaría de la función pública o de contraloría estatal, la auditoría estatal y el instituto de transparencia; en el caso de la investigación, participan principalmente la fiscalía especializada anticorrupción y la secretaría de contraloría o función pública; y en la esfera de la sanción están presentes la secretaría de contraloría o función pública, el tribunal administrativo y el poder judicial.
- Propósito común: la coordinación es un proceso que se establece para alcanzar metas específicas; esto incluye no impedir o frustrar las actividades de los demás actores del esquema coordinador (Koop y Lodge, 2014). Las organizaciones aquí analizadas comparten el carácter de miembros del Comité Coordinador y, por ende, tienen en común dos grandes propósitos: superar la fragmentación en la acción anticorrupción y, así, mejorar la efectividad de las estrategias anticorrupción.
La medición de la coordinación sigue siendo un desafío en la investigación de las iniciativas coordinadoras en tanto requiere un análisis contextual adaptado a las particularidades del caso de estudio. En este caso, es necesario comprender que la coordinación en los SEA es un desafío latente por lo que implica para las unidades participantes. Estos aspectos desafiantes deben analizarse cuidadosamente a fin de trazar una hoja de ruta que le permita a los SEA cumplir con los objetivos de coordinación y superar la fragmentación que impide una acción anticorrupción efectiva.
Referencias
Alexander, Ernest. How Organizations Act Together. Londres: Routledge, 1995.
Christensen, Tom, y Laegreid Per. «Coordination Quality in Central Government – the Case of Norway.» Public Organization Review, 2020: 145-162.
Diario Oficial de la Federación. «Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción.» 18 de julio de 2016. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGSNA.pdf.
Gulati, Ranjay, Franz Wohlgezogen, y Pavel Zhelyazkov. «The Two Facets of Collaboration: Cooperation and Coordination in Strategic Alliances.» Academy of Management Annals 6, 2012: 531-583.
Koop, Christel, y Martin Lodge. «Exploring the co-ordination of economic regulation.» Journal of European Public Policy, 2014: 1311-1329.
Molenveld, Astrid, Koen Verhoest, Joris Voets, y Trui Steen. «Images of Coordination: How Implementing Organizations Perceive Coordination Arrangements.» Public Administration Review, 2019: 9-22.
Roberts, N.C. «Beyond Smokestacks and Silos: Open-Source, Web-Enabled Coordination .» Public Administration Review, 2011: 677-693.
Schafer, Josephine Gatti. «Mandates to Coordinate: The Case of the Southern Nevada Public Lands Management Act.» Public Performance and Management Review, 2016: 23-47.