Por Jorge Puga González
[author image=»http://dpp.cide.edu/documents/93422/93785/Jorge-Puga-Gonz%C3%A1lez-.jpg?t=1377184055574″ ]Jorge Puga es licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad de las Américas, Puebla; y maestro en Administración y Políticas Públicas por el CIDE . Actualmente estudia el doctorado en Políticas Públicas en el CIDE. Su principal línea de investigación consiste en las «Políticas Educativas en materia de Cooperación Internacional: el caso de la Educación Superior en México». Twitter: @Jpugag [/author]
A partir de los años ochenta, tuvo lugar el fenómeno que Pollit, Bathgate, Caulfield, Smullen y Talbot (2001) denominan Agency Fever. En muchos países, importantes funciones de los gobiernos se han transferido a agencias regulatorias o ejecutivas. Desde su surgimiento, diversos debates académicos emergieron y varias preguntas de investigación siguen abiertas. Sin pretender ser exhaustivos, en las siguientes líneas se presentan algunos de los principales temas que han concentrado la atención de dicho debate.
En primer lugar, cabría preguntarse: ¿Por qué surgen las agencias ejecutivas o regulatorias?, ¿Por qué los gobiernos deciden delegar autoridad? Si bien no se trata de un fenómeno nuevo (Christensen y Laegreid, 2007), a partir de los años las agencias proliferaron. hipótesis, Elgie (2006) las resume en 8 diferentes: compromisos creíbles por parte de los gobierno, es decir, delegan responsabilidades en las agencias para incrementar la certeza de los resultados esperados; mayor eficiencia en la generación de reglas, sobre todo en áreas de alta complejidad técnica; evitar que el gobierno sea culpado de políticas impopulares; prevenir que los oponentes políticos se apoderen del proceso de generación de políticas cuando lleguen al poder; isomorfismo Institucional, principalmente mediante la transferencia de políticas; las agendas de líderes o emprendedores políticos cuando la creación de agencias sea un prioridad; el establecimiento de las agencias como parte del proceso de reformas propuestas por la Nueva Gestión Públicas, y las tradiciones de los Estados que pueden ser más o menos proclives al establecimiento de agencias. En el caso francés, Elgie (2006) encuentra evidencia empírica que sostiene principalmente las dos primeras hipótesis así como la del isomorfismo institucional. Para las otras también encuentra evidencia pero más limitada. Otros autores priorizan diferente, por ejemplo, Christensen y Laegreid (2007), destacan la importancia de las instituciones para limitar o impulsar reformas. Se trata de un tema fundamental pues no sólo impacta en el posible establecimiento de las agencias sino en su buen funcionamiento como parte de un conjunto de instituciones con características particulares en cada país.
En segundo lugar, resulta fundamental considerar: ¿Qué es una agencia ejecutiva o regulatoria en la teoría y en la práctica? Antes de responder a esta pregunta, cabe señalar que existen diferencias entre las agencias ejecutivas y regulatorias. Entre las principales, estas últimas se encuentran fuera de la supervisión del ejecutivo y una de sus funciones prioritarias es hacer cumplir las leyes (ver por ejemplo a Selin, 2013 y Tacher, 2002). En este sentido, las características de las agencias encontradas en la bibliografía revisada, podrían presentar matices o diferencias en cada caso. Dan (2014), afirma que no existe un consenso de lo que es una agencia. Asimismo, Pollit et al. (2001) señalan que se trata de un concepto difícil de definir. Sin embargo, algunas de las características que distinguen a las agencias son que: operan bajo el principio de arm’s length pues guardan distancia de del control de los políticos o de la jerarquía lineal de ministerios o secretarías de Estado (ver por ejemplo: Shepherd, 2009); cuentan con objetivos públicos a nivel nacional (provisión de servicios, regulación, adjudicación y certificación); su personal está integrado principalmente por funcionarios públicos; el Estado las financia o mantiene su responsabilidad financiera; se encuentran sujetas a algunas leyes administrativas, y siguen siendo parte del gobierno a pesar de distanciarse de las secretarías de Estado.
Entre las principales funciones de las agencias se encuentran: la implementación de políticas, regular mercados y sectores de la política así como generar servicios públicos (Verhoest, Thiel, Bouckaert y Laegreid, 2011). Entre los resultados esperados se encuentran (Pollit et al. y Verhoest et al.): cuerpos especializados que mejoren la calidad y eficiencia del gobierno; más transparencia y rendición de cuentas a partir del uso de parámetros técnicos; distancia de la intervención política; servicios civiles más flexibles y a la medida de las necesidades de cada agencia; enfoque al cliente, entre otras. De esta forma, la creación de las agencias supone mejores gobiernos en diversos sentidos, por ejemplo: a partir de la calidad de los servicios, el uso más óptimo de los recursos públicos o más democráticos gracias a una mayor rendición de cuentas. Sin embargo, también podrían esperarse algunos riesgos, un claro ejemplo son las posibles implicaciones de la autonomía otorgada a las agencias en cuanto a la coordinación de las acciones gubernamentales en su conjunto. De aquí la importancia de revisar lo que ha sucedido en la práctica.
De acuerdo a Pollit et al. (2001), una de las principales críticas es que las creación de agencias regulatorias se basó en supuestos normativos con pocos fundamentos empíricos. Cabría entonces retomar algunos de los principales estudios con evidencia empírica que nos ayudan conocer lo que ha pasado con las agencias a casi cuatro décadas de haber iniciado su expansión. Al respecto, los mismos autores destacan que contrariamente a lo esperado en la teoría, no existe una tendencia generalizada y se observan resultados muy diversos: diferentes niveles de poder, autonomía y desempeño (alto, medio y bajo); diversos tipos de fundamentos legales; múltiples tamaños y funciones; no todas identifican a sus clientes con claridad; algunas son transparentes mientras que otras permanecieron opacas; algunas se han convertido en actores políticos que pueden actuar a favor de un ministerio mientras que otras lo hacen para protegerse del mismo y conservar su autonomía, entre otros. Estos ejemplos ayudan a entender la dificultad de lograr hacer generalizaciones.
Un tema importante es el peso de las tradiciones administrativas de los Estados en los orígenes y funcionamiento de las agencias, lo que no resultaba tan significativo en el momento de su proliferación, al menos en la teoría. Por ejemplo, para el caso las agencias en Noruega (Christensen y Laegreid, 2007), señalan que las instituciones limitan e impulsan las reformas que les dan origen. Asimismo mencionan que sus efectos pueden ser tan importantes que el estatus legal de las mismas no sea un predictor confiable de su comportamiento en la práctica. Es un parámetro de tal relevancia que Verhoest et al. (2011), agrupan a los 30 países comprendidos en su estudio a partir de su coincidencia en la cultura político-administrativa.
En la práctica el binomio autonomía e interferencia se influye uno a otros: los políticos interfirieren en las agencias mientras que estas últimas también actúan políticamente (Christensen y Laegreid, 2007). A pesar de lo anterior, Dan (2014) afirma que el incremento de la autonomía en las agencias europeas tiene como consecuencias mejoras en la organización y sus procesos. Maggetti and Verhoest (2014) mencionan que no basta con la autonomía formal y que es importante considerar la también la autonomía de facto. Asimismo, encuentran variaciones en el grado de autonomía que en la práctica pueden tener las agencias gracias a factores como: el marco legal, sus finanzas, sus prácticas gerenciales y respecto a la política pública (en este último caso el grado de autonomía parece ser sustantivo en diversos países). Cabe también mencionar que la autonomía puede variar en el tiempo así como partir de las diversas formas de interacción con actores en múltiples niveles del gobierno.
En cuanto a los mecanismos de control, Christensen y Laegreid (2007) señalan algunos a partir de los cuales podrían generarse diferentes grados de control en las agencias: ex-ante (principalmente reglas formales); ex-posts (seguimiento de resultados); el presupuesto, y relaciones formales e informales con políticos y administrativos. Sin embargo, de acuerdo con los mismos autores, no es claro cómo se puede alcanzar un equilibrio entre autonomía y control político. Por ejemplo, más autonomía y fragmentación del gobierno podrían llevar a la pérdida del control. Otro ejemplo se encuentra en Flinders y Tonkiss (2015), estos autores analizan los cambios impulsados por el nuevo gobierno de Reino Unido en 2010 y que permitieron recuperar parte del control sobre diversos organismos autónomos. Sin embargo, dichos cambios han sido materia de inconformidad por parte de las agencias que perdieron autonomía. Adicionalmente, en caso de que se alcanzara dicho equilibrio, tampoco es claro cómo lograr que permanezca estable (Christensen y Laegreid, 2007). En este sentido, siguen abiertas preguntas como: ¿Qué tanta autonomía se puede otorgar sin perder el control político? o ¿Es posible más autonomía y más control al mismo tiempo?
De acuerdo a (Koop, 2011), las agencias rinden cuentas ante: gobiernos, parlamentos, oficinas de auditoría, cortes y también frente a otros actores con menos autoridad formal como pueden ser los medios de comunicación, grupos de interés y la población en general. Adicionalmente, mientras que en algunos países se observa una mejoría en otros ha disminuido la rendición de cuentas. Para Verhoest et al. (2011), en estos últimos casos se ha generado un déficit democrático. Koop (2011) afirma (a partir de evidencia obtenida en Holanda), que en los niveles de rendición de cuentas tiene un peso importante la relevancia política de: los temas atendidos por las agencias y de la propia rendición de cuentas en el momento en que surjan las agencias. De esta forma, a mayor relevancia política, mayor rendición de cuentas. Otros factores que pueden incidir son: la necesidad de compromisos de los gobiernos para no interferir, la complejidad de los temas tratados por las agencias y las capacidades de los gobiernos.
En cuanto al desempeño de la agencias, Dan (2014) encuentra mejoría en los procesos así como una orientación hacia al cliente y resultados. Sin embargo, a partir de la revisión de literatura que realiza, también afirma que se han analizado poco las mejoras que las agencias podrían alcanzado. Para el caso de las agencias de Québec, Vining y Weimer (2015), indican que: se generó un incremento del conjunto de los productos, una disminución de los costos promedio y un incremento en la productividad laboral. Esta evidencia los lleva a concluir que existe una mejora en el desempeño. Sin embargo, como veremos en los siguientes párrafos, también se ha reportado incrementos en los costos de funcionamiento de los gobiernos. Otros temas relacionadas con el desempeño de las agencias son (Verhoest et al., 2011): la necesidad de evaluar su funcionamiento con relación al conjunto del gobierno y el sistema democrático así como la importancia de impulsar capacidades gerenciales para disminuir los riesgos de los sistemas de botín y clientelismos.
La aparición y proliferación de agencias puede acarrear nuevos problemas de gobierno, entre los principales se encuentran (Dan, 2014 y Verhoest et al., 2011): fragmentación y dificultad de coordinación; el incremento de costos de operación en algunos gobiernos; ante la variedad y falta de precisión en la naturaleza de las agencias se puede ocasionar desigualdad en el trato entre las agencias y el gobierno así como entre las agencias y la población; no se han resuelto los conflictos entre centralización y descentralización ni entre la eficiencia de mercado y otros valores como seguridad o representatividad democrática, entre otros.
Frente a los problemas señalados, en algunos países han surgido procesos que revierten la desagregación de facultades que se ha generado por medio de las agencias (Holanda, Reino Unido y Dinamarca de acuerdo a Verhoest at al., 2011). Talbot y Johnson (2016), encuentran en el caso del Reino Unido, que: algunos ministerios son aún más grandes que cuando inicio el proceso de desagregación y los miembros del Servicio Civil trabajando en agencias pudo haberse reducido de 75% a 38%. Estos autores concluyen señalando que los cambios traídos por las agencias no son irreversibles. Sin embargo, para otros autores (Verhoest at al., 2011 e inclusive Flinders y Tonkiss, 2015) esto no es un fenómeno generalizado y las adecuaciones en diversos gobiernos más que revertir dichos cambios los complementan. En cualquiera de los casos, todos los autores hasta aquí referidos siguen considerando a las agencias como una pieza de relevancia para explicar el funcionamiento de múltiples gobiernos contemporáneos y ninguno introduce evidencia que indique una posible desaparición de las mismas en el corto o mediano plazo.
Si bien a partir de los años ochenta las agencias ejecutivas o regulatorias se han convertido en una parte importante de las estructuras de múltiples gobiernos alrededor del mundo, la evidencia empírica indica que no existe un “mejor” modelo de agencia. Se trata un tema complejo pues múltiples factores deben considerarse para el establecimiento de una agencia o para fortalecer la información empírica relacionada con el análisis académico. En este sentido, existen diversos retos tanto para la investigadores como para los hacedores de políticas públicas, entre los principales se encuentran: conocer con mayor detalle los principales factores institucionales que impactan en el funcionamiento de las agencias; alcanzar mecanismos que permitan un mejor balance entre autonomía y control; alinear las características específicas de la agencia con las tareas que le sean otorgadas; considerar la pertinencia de periodos pilotos o de prueba como actualmente sucede en Holanda; dotar a las agencias de capacidades de innovación y adaptación frente a los contextos; establecer parámetros que permitan evaluar los resultados de las agencias con base en sus efectos en el funcionamiento del gobierno en conjunto; generar un marco de referencia más robustos, para el análisis académico y los hacedores de políticas, entre otras (Pollit, 2001 y Verhoest at al., 2011).
A pesar de las expectativas teóricas que se tenían inicialmente de las agencias, la evidencia empírica indica que sus resultados pueden ser muy variados. Adicionalmente, no parece existir evidencia que permita señalar que de manera generalizada se está revirtiendo la desagregación de facultades que se ha presentado por medio de las agencias. Por el contario, de acuerdo a Pollít at al. (2001), existe la creencia generalizada de que las agencias son un símbolo de la modernización de los gobiernos. De esta forma, todo parece indicar que, al menos por un por un periodo de tiempo indefinido, las agencias seguirán siendo parte del panorama gubernamental (Verhoest, et al., 2011). En sentido resulta fundamental profundizar su estudio para que, a partir de mayor evidencia empírica, se pueden minimizar los riegos y aprovechar las oportunidades que las agencias ofrecen para alcanzar mejores gobiernos.
Bibliografía:
Christensen T. y Laegreid P. (2007). Regulatory Agencies: The Challenges of Balancing Agency Autonomy and Political Control. Governance, 20 (3), 499-520.
Dan, S. (2014). The effects of agency reform in Europe: A review of the evidence. Public Policy and Administration, 29 (3), 221-240.
Elgie, R. (2006). Why Do Governments Delegate Authority to Quasi-Autonomous Agencies? The Case of Independent Administrative Authorities in France. Governance, 19 (2), 207-227.
Flinders M. y Tonkiss K. (2015). From ‘poor parenting’ to micro-management: coalition governance and the sponsorship of arm’s-length bodies in the United Kingdom, 2010–13. International Review of Administrative Sciences, 0 (0), 1-26.
Koop, C. (2011). Explaining the accountability of independent agencies, Journal of Public Policy, 31 (2), 209-34.
Maggetti, M. y Verhoest, K. (2014). Unexplored aspects of bureacratic autonomy: a state of the field and ways forward. International Review of Administrative Sciences, 80 (2), 239-256.
Pollitt C., Bathgate K., Caulfield J., Smullen A. y Talbot C. (2001). Agency Fever? Analysis of an International Policy Fashion. Journal of Comparative Policy Analysis, 3 (3), 271-290.
Selin, J. (2013). What Makes an Agency Independent?. Documento de trabajo: 08-2013. Universidad Vanderbilt.
Shepherd, G. (2009). GET Brief: Arms Length Bodies. Site Resources. Banco Mundial, fecha de acceso, 01 de marzo de 2016, http://siteresources.worldbank.org/EXTGOVANTICORR/Resources/30358631285601351606/ArmsLengthAgencies.pdf
Talbot, C. y Johnson C. (2007). Seasonal Cycles in Public Management: Disaggregation and Re-aggregation. Public Money & Management, 27 (1), 52-60.
Thatcher, M. (2002). Delegation to Independent Regulatory Agencies: Pressures, Functions and Contextual Mediation. West European Politics, 25 (1), 125-147.
Verhoest K., Van Thiel S., Bouckaert G. y Laegreid P. (eds.) (2011), Government Agencies: Practices and Lessons From 30 Countries, Basingstoke: Palgrave.
Vining A., Laurin C. y Weimer D. (2015), “The longer-run performance effects of agencification: theory and evidence from Québec agencies”, Journal of Public Policy, 35 (2), 193-222.