martes , 16 octubre 2018
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Las reformas estructurales en México desde dos miradores: el de la economía política y el de las reformas administrativas

Las reformas estructurales en México desde dos miradores: el de la economía política y el de las reformas administrativas

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Irma del Carmen Guerra Osorno es licenciada en Economía por la Universidad Veracruzana y Maestra en Administración Pública por el Instituto de Administración Pública de Veracruz. Entre sus proyectos de investigación se encuentran “Las Instituciones de Educación Superior como Promotoras de la Participación Ciudadana y su Impacto en las Políticas Públicas”. Twitter: @irmagueos

Cuando se habla de reformas estructurales tiende a pensarse siempre en grandes transformaciones que traen como consecuencia una redistribución de poder, beneficios y costos, generando con ello ganadores y perdedores. Quizá por ello el estudio de las mismas se ha concentrado más en el conflicto que caracteriza al proceso de negociación y aprobación de las reformas, que en el proceso de implementación, el cual tampoco está libre de conflicto. Así, la economía política se ocupa de estudiar la fase de negociación-aprobación, mientras que la implementación compete propiamente al campo de la administración, específicamente al de las reformas administrativas.

Bajo la perspectiva de la economía política se han analizado distintas reformas como las realizadas por algunos países de la OCDE en materia de pensiones, mercados laborales y mercados de bienes y servicios (OCDE, 2009); las que se llevaron a cabo en Europa a partir de 1990 como consecuencia de la falta de competencia y de un mercado laboral rígido (Boeri, et al., 2006); o la desregulación de la industria de aerolíneas domésticas en E.U. a partir de 1978 (Patashnik, 2003), entre otras. El estudio de estos casos tiene como común denominador la identificación de factores que permitieron, en mayor o menor medida, la aprobación de las reformas en contextos marcados no sólo por la presencia de intereses rivales, sino por acciones concretas realizadas por quienes resultaron afectados, con la intención de frenar o modificar el contenido de las reformas.

Entre los factores que señala la OCDE (2009, 2010) están: tener un mandato electoral, es decir, que en las propuestas de campaña o en la plataforma electoral existiera el compromiso con ciertas reformas, lo que implicaría que el electorado habría votado en favor de su realización; la comunicación efectiva de los beneficios potenciales, pero sobre todo de los costos de mantener el status quo; contar  con análisis sólidos sobre los sectores o áreas a reformar, esto es, que exista un diagnóstico claro y evidencias que no sólo justifiquen la urgencia de modificaciones, sino que permitan identificar rutas de acción o definir el sentido de las propuestas, etc. Por su parte,  Boeri (2006) apunta que diferenciar los cambios en la regulación, a partir de asimetrías identificadas en las preferencias de política, puede ayudar a disminuir significativamente la resistencia por parte de ciertos grupos.  Una estrategia adicional es la de neutralizar o compensar a quienes se oponen a la reforma (Patashnik, 2003; OCDE, 2010), permitiendo algunas excepciones, periodos de transición, subsidios temporales, etc.

Desde el mirador de la economía política resulta entonces interesante preguntarse por los factores que permitieron que, a poco más de tres años de haber iniciado su gobierno Enrique Peña Nieto, el Congreso de México haya aprobado 12 reformas estructurales: laboral, energética, de competencia económica, de telecomunicaciones y radiofusión, hacendaria, financiera, educativa, ley de amparo, código nacional de procedimientos penales, político-electoral, transparencia y anticorrupción. Esto a pesar de que, desde el punto de vista teórico, cada una de estas reformas habría afectado intereses privados en favor de intereses más generales, provocando que en algún punto del proceso negociación – aprobación los actores y grupos afectados se activaran para buscar revertirlas o modificarlas.

Por otro lado, como se señaló al inicio, un aspecto menos explorado de las reformas estructurales es el de las implicaciones administrativas que forzosamente traen consigo. El problema quizá radique en entender a las reformas administrativas y a las estructurales de forma separada, como si las primeras correspondieran a la esfera de la administración pública mientras que las segundas únicamente a la esfera de la política. Y si bien no existe consenso sobre lo que significa una reforma estructural (Dussauge, 2015), ya sea que suponga incrementos en el tamaño de los mercados (Boeri, et al., 2006), la asignación de nuevas misiones para el Estado, la redefinición de criterios de políticas públicas (Dussauge, 2015), la atención a nuevos problemas o cambios en la Constitución, ésta implicará necesariamente realizar modificaciones y ajustes al aparato administrativo con el objeto de implementarla. De ahí la propuesta por entender a las reformas estructurales en un sentido más amplio como reformas administrativas (Dussauge, 2015).

En el caso mexicano, algunas de las reformas están ya en fase de implementación mientras que otras, como la de anticorrupción, aún requieren de la aprobación de leyes secundarias que permitan su funcionamiento. Sin embargo, asumir que lo que está escrito en la ley se cumplirá tal cual, obteniendo exactamente los resultados esperados, sería un error. La literatura sobre reformas administrativas ha demostrado en varios casos que esto no necesariamente sucede.

En primer lugar, los actores o grupos afectados no desaparecerán y eventualmente volverán a activarse para tratar de revertir o corromper las reformas (Patashnik, 2003); el ejemplo más claro es la reforma educativa y los intentos constantes de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) por revertirla.

En segundo lugar, la implementación de las reformas requerirá, en la mayoría de los casos, nuevas formas de coordinación inter-organizacional (Dussauge, 2015) y de coordinación entre los distintos niveles de gobierno que no necesariamente estará libre de fricciones  (Cejudo y López Ayllón, 2014). Por ejemplo, la creación del Sistema Nacional Anticorrupción implica la coordinación entre organismos ya existentes y entre órganos de nueva creación: la Auditoría Superior de la Federación, la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, la secretaría del Ejecutivo Federal responsable del control interno, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el Consejo de la Judicatura Federal y el Comité de Participación Ciudadana. Este entramado de actores sin duda representará retos al funcionamiento del mismo Sistema dadas sus lógicas internas de acción, valores y objetivos.

Pero la coordinación también puede verse afectada debido al énfasis en los resultados, de tal forma que las distintas dependencias involucradas en la implementación de alguna de las reformas pueden terminar concentrando sus esfuerzos en cumplir las metas departamentales o de área, descuidando las metas más generales (Cejudo y López Ayllón, 2014).

Por otra parte, la modificación o creación de organismo públicos implica construir capacidades distintas para nuevos instrumentos de política y procedimientos; reclutar u homologar personal; introducir nuevos valores y misiones que no necesariamente serán incorporadas en el corto plazo; y lograr la propia consolidación de esos organismos, principalmente si se trata de entes regulatorios (Dussauge, 2015).

En tercer lugar, las reformas estructurales combinan, en mayor o menor medida, algunos elementos de los distintos paradigmas de la administración pública: la administración pública tradicional o Weberiana, la nueva gestión pública, el Estado regulatorio y la gobernanza. De acuerdo con Dussauge (2015), la energética tendría elementos de la nueva gestión pública al introducir prácticas de gestión privada, contratos y agencias ejecutivas. En cambio, la liberalización de mercados y la creación de agencias regulatorias apuntarían a una modificación del tipo Estado regulatorio, paradigma que además está presente en diez reformas, con excepción de la financiera y la hacendaria. Ante esta situación valdría la pena preguntarnos por las posibles consecuencias de esta “hibridación”, sobre todo si consideramos los distintos valores que cada uno de los paradigmas mencionados promueve. Esto podría llegar a representar un problema práctico en la implementación de las reformas; en caso contrario, sería importante identificar las razones por las cuales esto no necesariamente se cumple y con ello abonar al campo de la teoría.

En cuarto lugar, las reformas enfrentarán situaciones y eventos no previstos, no sólo por fallas o precariedad en el diseño, sino por la imposibilidad de considerar todos los escenarios factibles. En el mejor de los casos, los políticos y los implementadores tendrán que estar conscientes de ello y mantener cierta flexibilidad para poder reaccionar y modificar el curso de ser necesario.

En resumen, los posibles retos que enfrentarán en la práctica las reformas estructurales nos obligan necesariamente a considerarlas también como reformas administrativas que requerirán mecanismos específicos que permitan su introducción e implementación. No hacerlo significa ignorar las resistencias y dificultades que habrán de sortear en el camino. Más aún, considerar la dimensión administrativa de cualquier reforma podría, en futuras ocasiones, promover un diseño que se ajuste mejor a las diferentes realidades que se viven en cada una de las áreas o sectores de política, pero sin olvidar los factores que en la fase de negociación y aprobación también definirán parte del diseño.

Finalmente, un tema que parece no estar claro en las reformas es el de monitoreo y evaluación (Cejudo y López Ayllón, 2014): ¿Quién o quiénes son los encargados de darles seguimiento? ¿Con qué información, criterios o indicadores? Esto se vuelve fundamental para evitar que se reviertan o corrompan, así como para mejorar sus posibilidades de éxito. Las reformas nos cuestan y hay que asegurarnos que efectivamente nos beneficien. Nos cuestan porque reorganizar la administración pública implica la creación de nuevos organismos o la modificación de los que ya existen, y con ello habrá de contratarse nuevo personal, homologar salarios, contratar servicios para migrar información, crear infraestructura, etc. (NAO, 2010); pero también porque suponen generar nuevas capacidades y porque además partieron de un diagnóstico en el cual hubo tiempo y recursos invertidos.

Bibliografía

Enrique Espinoza (2015), Estudio exploratorio sobre “reformas estructurales” y enfoques de reforma administrativa: el caso de la reforma educativa, Tesina para obtener el grado de Maestro en Administración y Políticas Públicas, CIDE, México D.F., junio.

Eric Patashnik, (2003), “After the public interest prevails: the political sustainability of policy reform”, Governance, 16 (2), 203-234.

Guillermo Cejudo y Sergio López Ayllón (2014), “Muchas reformas, pocos resultados”, Nexos, diciembre, disponible en http://www.nexos.com.mx/?p=23500.

Mauricio I. Dussauge Laguna (2015), “La dimensión administrativa de las reformas estructurales”, CIDE, mimeo.

Mauricio Merino (2007), “La fontanería de la democracia”, El Universal, 9 de mayo, disponible en: http://archivo.eluniversal.com.mx/editoriales/37525.html.

National Audit Office (2006), The creation of Ofcom: wider lessons for public sector mergers of regulatory agencies, http://www.nao.org.uk/report/the-creation-of-ofcom-wider-lessons-for-public-sector-mergers-of-regulatory-agencies/.

National Audit Office (2010), Reorganising central government, https://www.nao.org.uk/report/reorganising-central-government/.

OCDE (2009), The political economy of reforms, París: OECD Publishing.

OCDE (2010), Making reform happen, París: OECD Publishing.

Tito Boeri, Micael Castanheira, Riccardo Faini y Vincenzo Galasso (2006), Structural reforms without prejudices, Oxford: Oxford University Press.

Acerca de Ricardo Alvarado Andalón

Ricardo Alvarado Andalón
Politológo y estudiante de la maestría en Administración y Políticas Públicas del CIDE.

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