[author image=»https://pbs.twimg.com/profile_images/579061153789161472/PmoH6dOQ_400x400.jpg» ] Everardo Chiapa Aguillón es licenciado en economía y cuenta con maestría en administración y políticas públicas por el CIDE. Actualmente cursa estudios de doctorado en la misma institución. Twitter: @EverardoChiapa [/author]
El interés por las asociaciones público-privadas (APP) ha tenido un resurgimiento en los últimos años aunque no se llegue del todo a un consenso sobre lo que realmente son. Graeme A. Hodge y Carsten Greve (2007) identifican dos concepciones al respecto de este tipo de asociaciones. La primera se relaciona con el hecho de ver a las APP como “una nueva herramienta de gobernanza que [sustituye] el método tradicional de contratación de servicios públicos por medio de licitaciones competitivas” (Hodge y Greve, 2007:545). La segunda, establece la idea de ver a las APP como una nueva expresión en el lenguaje de la gestión pública sólo para referirse a los mismos procedimientos utilizados anteriormente en la provisión de servicios públicos, como privatización o contratación externa (Hodge y Greve, 2007).
Si bien estas ideas sobre las APP son válidas y tienen sentido acerca del tratamiento práctico o lingüístico del concepto, se debe partir de una definición que aunque de manera muy básica sí las describa. Pero más allá de la construcción conceptual, valdría la pena preguntarse ¿cuáles son los objetivos en la formación de APP? Literatura reciente cita la definición de APP de van Ham y Koppenjan (2001) que se refiere a éstas como “[cooperaciones] de algún tipo de durabilidad entre actores públicos y privados en las que conjuntamente desarrollan productos y servicios y comparten riesgos, costos y recursos que se relacionan con esos productos” (Higgins y Huque, 2015:1105). Sin embargo, Jens K. Roehrich et al. (2014) separan, de acuerdo a varias dimensiones, diferentes conceptualizaciones de las APP. La mayoría de ellas contempla una obvia relación interorganizacional (Kernaghan, 1993; HM Treasury, 1998; Osborne, 2000; Lewis, 2002; Forrer et al., 2010), mientras que en el resto de dimensiones, que vuelven diferenciables dichas conceptualizaciones, se incluye: la provisión de servicios (Engel et al., 2008), los contratos (Osborne, 2000; Partnership British Columbia, 2003) y las inversiones mutuas público-privadas (Lewis, 2002).
A pesar de la integralidad con la que se ha intentado definir a las APP, contemplando aspectos como la compartición de riesgos y beneficios de las relaciones interorganizacionales/intersectoriales, ha surgido la figura de las empresas conjuntas de asociación público-privada (joint venture public private partnership) (JVPPP). La lógica de las JVPPP obedece a una forma de arreglos público-privados, de estrechas relaciones organizacionales y financieras (Hodge y Greve, 2007), que incluyen el cofinanciamiento, posesión, desarrollo y operación de las instalaciones o infraestructura de un activo (Higgins y Huque, 2015). Es decir, la creación de un ente especializado en el funcionamiento de un bien o servicio específico, generalmente (si no es que en todos los casos) de carácter público. La diferencia con otro tipo de colaboraciones es que los socios en las JVPPP, como padres con su hijo, mantienen el control y la equidad respecto de un proyecto (Higgins y Huque, 2015). Independientemente de la eficiencia que pudiera representar la formación de JVPPP, siempre es cuestionable qué tanto estas asociaciones contravienen principios de transparencia y rendición de cuentas, privilegiándose el secreto y la opacidad de los proyectos, dada la participación de actores del sector privado cuya obligación de rendir cuentas pareciera no ser de la misma naturaleza que la del sector público.
En relación con los proyectos que se ajustan a un modelo de JVPPP y con base en propuestas de medición del desempeño de este tipo de asociaciones, en función del aprendizaje de experiencias previas y el logro de objetivos, se sostiene que las JVPPP enfrentan grandes retos en cuanto al alcance de objetivos, el aseguramiento de la cooperación de los socios y el ajuste a principios de rendición de cuentas (Higgins y Huque, 2015). Los riesgos en la configuración de las JVPPP son el alejamiento de la transparencia, en los procesos que implica cada actividad conjunta; el alejamiento de las expectativas, y la arrogancia de los tomadores de decisión ante la imposibilidad de exigencia en la rendición de cuentas. Un caso significativo es el del Hong Kong Disneyland Resort, ya que reunió al sector público y a una corporación privada transnacional en una JVPPP, enfrentando dificultades considerables al principio principalmente en rendición de cuentas, pero desempeñándose razonablemente bien en la actualidad. Sin embargo, aún se está a la espera de ver los resultados a largo plazo, ya que inicialmente las proyecciones en la concurrencia al complejo habían sido calculadas por encima de lo que se fue observando en sus primeros años de operación (Higgins y Huque, 2015).
A pesar de los riesgos, las organizaciones públicas han mostrado gran apertura hacia los proyectos provenientes de las APP como iniciativas de financiamiento privado, ya que se parte de dos prometedoras ideas subyacentes: 1) un modelo de APP reduce la presión sobre los presupuestos gubernamentales y 2) se genera mejor valor por dinero en la provisión de infraestructura pública (Hodge y Greve, 2007). Sin embargo, el empuje por establecer relaciones entre los gobiernos y organizaciones en el sector privado puede tener su origen no siempre en organizaciones centralizadas, sino depender de la actuación de grupos de interés. Pero ello depende de la cultura organizacional muy particular de cada contexto y del grado de centralización para la colaboración en forma de APP. Al decir esto, es fácil pensar directamente en cómo los gobiernos nacionales fomentan la coparticipación de los sectores público y privado mediante el establecimiento de la normativa que las ha de regir, pero dada la relevancia que tienen las APP en la provisión de servicios públicos, su lógica puede tener más sentido práctico en el ámbito local. Dicho de otro modo, los gobiernos pueden impulsar y ser los responsables de la política de APP (en un sentido top-down), pero son los actores al interior de las redes de política y de los grupos de interés quienes empujen el ejercicio conjunto de estas asociaciones (en un sentido bottom-up) (Hodge y Greve, 2007).
En la experiencia de América Latina existen algunos casos importantes, de relativo éxito, por la magnitud de los proyectos hacia los que van dirigidas las APP. Se hacen más evidentes aquellos relacionados con la infraestructura pública como por ejemplo los proyectos viales San José-San Ramón y San José-Caldera, en Costa Rica; la vinculación de capital privado en el Aeropuerto El Dorado de Bogotá, en Colombia; la concesión de infraestructura penitenciaria en Chile (Vasallo, 2015), y recientemente la creación de una Sociedad Anónima Promotora de la Inversión en Pachuca, México, para la operación de la infraestructura pública de transporte urbano. No obstante, el éxito en el desempeño de las APP no debería ser una coincidencia en la forma en que llevan a cabo sus procesos; existen decisiones que pueden llevar al fracaso como en el caso de METRONET (la APP que gestionaría el metro en la ciudad de Londres formada en 2003 y que quebraría en 2007) por el mal cálculo en los costos de transacción y la inequidad en la repartición del riesgo (Vining y Boardman, 2008).
Puede quedar claro el propósito por el cuál se forma una APP, ya sea la producción de un bien de manera conjunta, la provisión de un servicio urbano o la administración de la infraestructura pública; pero la decisión de formarla puede ser juzgada socialmente bajo el criterio de minimización de costos totales por parte del gobierno (Vining y Boardman, 2008). Más específicamente, este criterio supone la minimización de costos de producción, de costos de transacción, de externalidades negativas y el sostenimiento de niveles de calidad (Vining y Boardman, 2008). El cumplimiento de estos supuestos permite deducir si los intereses públicos por minimizar gastos y los intereses privados por maximizar ganancias pueden converger adecuadamente en una APP. Aunque existe el riesgo de que la celebración de contratos público-privados eleve los costos de transacción, derivado de la necesidad de los gobiernos por negociar y monitorear a los productores o proveedores con los que colabora; asimismo por el monitoreo en el cumplimiento del propio contrato (Vining y Boardman, 2008). Para evitar altos costos de transacción y el fracaso de la APP se tienen las siguientes reglas que deberían seguir los gobiernos:
- Establecer normas para las APP con el fin de procurar transparencia.
- Separar las agencias de análisis, evaluación, contratación y monitoreo.
- Asegurar que el proceso de licitación resulte razonablemente competitivo.
- Ser cauteloso de proyectos que exhiben alta especificidad de activos, que son complejos, que involucran alta incertidumbre o en los que la efectividad de la gestión de contratos es baja.
- Incluir procedimientos estandarizados de arbitraje, rápidos y de bajo costo en todos los contratos de la APP.
- Evitar depósitos autónomos del sector privado con limitada equidad respecto de los participantes mayoritarios.
- Prohibir a los contratantes celebrar contratos con el sector privado en etapas muy tempranas del proyecto.
- Tener conducto directo con los tenedores de deuda. (Vining y Boardman, 2008)
Básicamente, estas reglas suponen ser una guía para los gobiernos con las que se asegure, primero, que el establecimiento de normas y reglas queden claras para todos y cada uno de los participantes de los procesos enmarcados por la relación contractual, de tal manera que su actuar apele a principios de transparencia y rendición de cuentas. Segundo, que los propios contratos aseguren la participación de colaboradores tras una elección justa, comprobándose que de la relación en la APP se genere el mayor valor por dinero posible. Y, por último, que se procure el uso debido de los recursos financieros que habrán de inyectarse a los proyectos resultantes de la APP.
En un sentido más amplio, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ha propuesto tres principios básicos para la gobernanza de las APP. Básicamente se refieren a: 1) Establecer marcos institucionales claros, predecibles y legítimos entre los participantes de la APP, 2) Aterrizar la decisión de formación de una APP con base en el valor por dinero y 3) utilizar el proceso presupuestario transparentemente para minimizar los riesgos fiscales y asegurar la integridad del proceso de adquisición (OCDE, 2012).
Las reglas y recomendaciones pueden tener sentido y congruencia con los objetivos que se persiguen en la colaboración por medio de APP, sin embargo ha quedado de lado, más allá de lo que representa el correr riesgos por oportunismo de los actores involucrados, cuáles son las motivaciones o incentivos que conducen a los gobiernos y a grupos del sector privado a colaborar entre sí. No basta con conocer el propósito u objetivo de la APP, sino que es necesario conocer qué aspectos incentivan a los actores en ambos sectores, público y privado, a colaborar. El contenido sustancial discursivo que avala a los gobiernos para establecer relaciones con agencias externas podrá reflejar la necesidad de producir y proveer servicios públicos con mayor eficiencia, pero en un nivel muy particular de la toma de decisiones ¿qué mueve a los individuos a actuar en uno u otro sentido? ¿Será que adoptan e internalizan a cabalidad los objetivos organizacionales? El ejercicio reflexivo acerca del empuje detrás de las decisiones meramente individuales para la colaboración entre gobiernos y agentes externos es materia pendiente para futuros análisis en relación con la toma de decisiones en política pública.
Referencias
Boardman, A. E., Greve, C., & Hodge, G. A. (2015). Comparative Analyses of Infrastructure Public-Private Partnerships. Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, 17(5),
Bovaird, T. (2016). The ins and outs of outsourcing and insourcing: what have we learnt from the past 30 years? Public Money & Management, 0962(January), 1–8.
Higgins, C. D., & Huque, A. S. (2015). Public Money and Mickey Mouse: Evaluating performance and accountability in the Hong Kong Disneyland joint venture public–private partnership. Public Management Review, 17(8), 1103–1123.
Hodge, G. A., & Greve, C. (2007). Public – Private Partnerships: An International Performance Review. Public Administration Review, 545–558.
OECD. (2012). Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships, (May), 28.
Roehrich, J. K., Lewis, M. A., & George, G. (2014). Are public-private partnerships a healthy option? A systematic literature review. Social Science and Medicine, 113, 110–119.
Ross, T. W., & Yan, J. (2015). Comparing Public–Private Partnerships and Traditional Public Procurement: Efficiency vs. Flexibility. Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, 6988(December), 1–19.
Vassallo, J. (2015). Asociación público-privada en América Latina: Aprendiendo de la Experiencia. CAF.
Van den Hurk, M., Brogaard, L., Lember, V., Petersen, O. H., & Witz, P. (2015). National varieties of public-private partnerships (PPPs): A comparative analysis of PPP-supporting units in 19 European countries. Journal of Comparative Policy Analysis, 6988(June), 37–41.
Vining, a. R., & Boardman, a. E. (2008). Public–Private Partnerships: Eight Rules for Governments. Public Works Management & Policy, 13(2), 149–161.