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Los vouchers como estrategia de política pública

Los vouchers como estrategia de política pública

About The Author

Pascual Ogarrio Rojas. Licenciatura en Sociología, UAM Xochimilco, México. Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos, FLACSO, México. Proyecto de investigación: “Vinculación Universidad-Empresa-Gobierno”. Actualmente cursa el doctorado en Políticas Públicas del CIDE. Twitter: @ogarrio_rojas

Las reformas implementadas en Reino Unido durante los años 1988 y 1989 se caracterizaron principalmente por introducir diferentes mecanismos de cuasi-mercado. Entre estas reformas destacan la Education Reform Act –que modifica los criterios de inscripción a una escuela y el financiamiento de las mismas y les otorga capacidad de gestión local y la National Health Service –que permite a los hospitales salir del control de la autoridad sanitaria. Estas reformas son de gran relevancia para el estudio y práctica del gobierno dado que tenían como objetivo separar las funciones del Estado como financiador y proveedor de los servicios públicos (Blöndal, 2006), un corolario presente en el enfoque de la nueva elección pública. Una de las implicaciones de estas reformas fue el uso de los vouchers como medio para la provisión de bienes; una estrategia que representó un desafío para las funciones tradicionales del gobierno.

La adopción de mecanismos cuasimercado implica una trasferencia de las funciones de producción y de provisión de bienes y servicios del gobierno al mercado sin que el primero abandone el financiamiento de los mismos. En gran parte, se trata de convertir al Estado en un proveedor de fondos (LeGrand, 1991) a través de nuevas formas de financiamiento –tales como outsourcing, asociaciones público-privadas, vouchers, cargos al usuario y permisos transferibles. Con ello se espera que los servicios mejoren a través de la eficacia organizacional (Dan & Andrews, 2015), el costo menor o un incremento en la calidad del servicio (Blöndal, 2005), el incremento del valor del dinero en las operaciones del gobierno (Blöndal, 2005), la mejora en la asignación (Le Grand, 2011), los incentivos de responder a los deseos de los usuarios finales, la facilidad en la negociación de las relaciones laborales (LeGrand, 1991), entre otras ventajas.

Los vouchers se caracterizan por la elección individual, la competencia en la producción y la definición de un margen en la elección (Cave, 2001). El diseño de este mecanismo requiere un número diverso de empresas productoras independientes, y una demanda delimitada por el gobierno y cuyo poder adquisitivo se manifiesta en forma de cupones o de presupuesto etiquetado (LeGrand, 1991). En la práctica, en muchos casos los usuarios de este mecanismo están representados por administradores cuyo objetivo es guiar al usuario en la elección del servicio.

La aplicación de un sistema de vouchers se extiende a diferentes ámbitos –tales como salud, prestación de vivienda, educación primaria y superior, cuidado infantil, cuidado de personas mayores y atención social. Los principales objetivos de estas políticas se orientan al alcance de la eficiencia, productiva como distributiva y, en menor medida, administrativa. El sistema puede variar en la forma de operación: éste puede ser explícito –entregado como cupón o tarjeta electrónica que el usuario cambia por dinero–, puede ser implícito –se paga al proveedor después que el usuario se registra ante el servicio– o puede funcionar como un reembolso al usuario o pago al proveedor por el número de personas atendidas.

No hay un modelo único de vouchers. No obstante, en los sistemas implementados se pueden encontrar de manera recurrente las siguientes características:

  1. Tienen como objetivo cubrir servicios específicos; no es dinero en efectivo ni transferible.
  2. Puede cubrir el costo total o una parte del servicio.
  3. Puede ser general o focalizado.
  4. No hay monopolio del gobierno en la provisión.
  5. El valor monetario puede diferenciarse por nivel de ingreso; con frecuencia se aplican vales con mayor valor a individuos de grupos sociales desfavorecidos.
  6. Pueden existir restricciones estrictas para su canje.

La implementación de un sistema de vales con las características anteriores supone funcionamiento de un mercado competitivo y capacidad de elección racional por parte del usuario, es decir evaluar servicios aunque estos no son “bienes de búsqueda” –bienes que se consumen de manera frecuente y que, por tanto, se tiene experiencia en ellos. Estos supuestos pueden no cumplirse, principalmente la libre elección de parte de los usuarios; entre los factores que la impiden destacan un número limitado de proveedores y condiciones de los servicios como poca variación, niveles significativos en las restricciones de suministro y capacidad, poca información sobre la calidad, restricciones severas sobre el financiamiento y la falta de pagos complementarios.

Del lado de la oferta podría ocurrir un efecto de selección deliberada de estudiantes rentables – efecto cream-skimming– a partir de la disposición a pagar de sus familias, nivel de aprovechamiento para recibir más ingresos u otro criterio, que generaría situaciones de inequidad en los usuarios (Blöndal, 2005) (LeGrand, 1991) (Cave, 2001). Sin embargo, la evidencia empírica no es concluyente al respecto (Dan & Andrews, 2015). Asimismo, existe el riesgo de la continuidad de monopolios locales dado los costos a los que incurren los proveedores, tales como los siguientes:

  • La creación de una infraestructura, el costeo de la actividades de mercado, facturación de compras o, en su caso, de firma, revisión y supervisión de contratos.
  • La incorporación en el costo del servicio de los costos de aumentar la cuota en el mercado y de las presiones políticas.
  • El posible costo asociado al aumento de competencia por mano de obra (Le Grand, 1991).

Los proveedores también podrían reducir la calidad y cantidad en los insumos ante la supervisión y medición de la calidad por parte de la autoridad pública (LeGrand, 1991)

En relación al gobierno, los riesgos incluyen el incremento en el gasto público (Le Grand, 1991) (Blöndal, 2006), la falta de capacidad para modificar una estructura uniforme de pagos sin diferenciar el costo por usuario, y que puede conducir a incentivos perversos (Blöndal, 2006), la reducción en la atención a lo largo del tiempo del servicio (Blöndal, 2006) y hasta la pérdida del control en su papel como supervisor de la calidad de los servicios.

En resumen, las asimetrías de información, la persistencia de monopolios, los rendimientos crecientes a escala (Le Grand, 1991), la falta (o excesiva) de regulación en la calidad por parte del gobierno provocan una disminución en la calidad de los servicios (Warner & Gratus, 2011). En algunos casos esta disminución se ha presentado al deteriorar la gestión comunitaria (Warner & Gradus, 2011) o al generar una disminución en la preocupación social por la calidad en ciertos servicios, por ejemplo del cuidado infantil.

Las críticas recientes se extienden a la falta de rendición de cuentas, la transparencia, la regularidad y el acceso a los mecanismos de reparación para los ciudadanos (Greener & Powell, 2009). Ello tiene relevancia dado que los proveedores prestan servicios a nombre del gobierno.

En la literatura se señalan algunas recomendaciones en materia de política pública que un sistema de vouchers debería considerar para superar las deficiencias y atender los riesgos señalados.

En términos de un buen diseño se sugiere atender el contexto, particularmente a la existencia de varios proveedores de servicios capaces de competir por clientes y la capacidad de reacción de estos (Dan & Andrews, 2015); asegurar que este sistema representa el mecanismo causal para la solución del problema público (Vancoppenolle, Sætren & Hupe, 2015); considerar ajustes ante la presencia de un monopolio en la provisión –una sola escuela, un solo hospital, un solo médico– o donde se carece de economías de escala, lo que imposibilita que la demanda sea correspondida con la oferta, y recurrir a un análisis “forward and backward mapping” que de cuenta de los incentivos a participar en la configuración de organizaciones del servicio en cuestión, la calificación de los proveedores para ejercer una tarea –como el cuidado infantil–, necesidades y demandas de los usuarios finales. Para atender la equidad, considerar una estructura de pago diferenciada (Blöndal, 2006) (LeGrand, 1991) (Cave, 2001), proporcionar vouchers en dos servicios complementarios o atender zonas en desventaja, como las rurales, a través de incentivos sin fines de lucro (Warner & Gratus, 2011). Para el sector educativo, se sugiere que el mecanismo debe tener una orientación hacia los resultados, no a los insumos (Colin, 2005)

En términos de implementación se recomienda construir un modelo integral y parsimonioso (Vancoppenolle, Saetren & Hupe, 2015) e interrelacionado con el diseño. Además, se sugiere atender la organización social de la producción, que puede resultar útil para el éxito de la política. Dadas las restricciones de la elección, es necesario incorporar la figura de un “agente de casos”, una persona o agencia que actúe en nombre de los usuarios ante “bienes de búsqueda” o incapacidad para tomar decisiones.

En materia del gobierno, se sugiere el conocimiento operativo en los servicios que delega y conserve la capacidad para implementar el programa, de tal manera que garantice su autoridad en la supervisión con los proveedores. Ante la presencia de asimetrías de información se recomienda la intervención del gobierno con el fin de mejorar la toma de decisiones a través de la definición de estándares mínimos en el servicio (LeGrand, 1991) –por ejemplo obligar a las escuelas a publicar sus resultados en pruebas de aprendizaje–, certificación de proveedores, y guiar a los usuarios en su elección (Blöndal, 2006), particularmente en programas para niños (Warner & Gradus, 2011). Por último, se sugiere extender los principios de gobierno en la evaluación de los servicios delegados: rendición de cuentas, regulación, transparencia y medios de reparación.

En materia de la oferta, además de los elementos señalados, se espera que los proveedores tengan capacidad de ajustar la oferta por parte de los proveedores.

Los usuarios pueden considerar las señales que envía el mercado del servicio e incorporar la información en la toma de decisiones. Por ejemplo, si el vale es educativo y delimitada a la inscripción a una escuela primaria: revisar el plan de estudios, la presencia de instalaciones complementarias o el puntaje de los alumnos en pruebas de aprendizaje.

La revisión de la literatura plantea las siguientes interrogantes en materia de los vouchers como política pública, mismos que podrían desarrollarse como líneas de investigación.

  1. ¿Cuál es el mejor criterio para evaluar el éxito de un sistema de vouchers? ¿mayor competencia, la accesibilidad en la información, menores costos de transacción? (Le Grand & Bartlett, 1993) (citados por Warner & Gratus, 2011)
  2. ¿El argumento de la eficiencia para reducir costos se traduce como menor carga fiscal al ciudadano o posibilidad de introducir más servicios? (Exley, 2014)
  3. ¿La provisión de un servicio a través de un sistema de vouchers equivale más opciones para los usuarios que bajo los sistemas burocráticos o sólo bajo ciertas condiciones? (Le Grand, 1991)
  4. ¿Hasta qué nivel atender las consecuencias negativas a la equidad sin atentar contra la naturaleza del propio mecanismo basado en la libre elección y la competencia?
  5. ¿Cómo reducir el trade-off entre atender la asimetría de información y no cambiar radicalmente el mecanismo? (Warner & Gradus, 2011)

 

Referencias

Blöndal, Jón (2006), “Market-type Mechanisms and the Provision of Public Services”, OECD Journal of Budgeting, 5 (1), 79-106.

Cave, Martin (2001), “Voucher Programmes and their Role in Distributing Public Services”, OECD Journal of Budgeting, 1 (1), 59-88.

Colin, Frédéric (2005), “Public Service Vouchers”, International Review of Administrative Sciences, 71 (1), 19-34.

Dan, Sorin y Rhys Andrews (2015), “Market-Type Mechanisms and Public Services Equity: A Review of Experiences in European Public Services”, Public Organization Review.

Exley, Sonia (2014), “Are Quasi-markets in Education what the British Public Wants?”, Social Policy and Administration, 48 (1), 24-43.

Greener, Ian y Martin Powell (2009), “The Other Le Grand? Evaluating the ‘Other Invisible Hand’ in Welfare Services in England”, Social Policy & Administration, 43 (6), 557–570.

LeGrand, Julian (2011), “Quasi-Market versus State Provision of Public Services: Some Ethical Considerations”, Public Reason, 3 (2), 80-89.

LeGrand, Julian (1991), “Quasi-markets and social policy”, The Economic Journal, 101, 1256- 1267.

Levin (2002), Henry M. “A Comprehensive Framework for Evaluating Educational Vouchers”, Educational Evaluation and Policy Analysis, 24 (3), 159-174.

Vancoppenolle, Diederik, Harald Sætren y Peter Hupe (2015), “The Politics of Policy Design and Implementation: A Comparative Study of Two Belgian Service Voucher Programs”, Journal of Comparative Policy Analysis, 17 (2), 157-173.

Warner, Mildred E. y Raymond H. J. M. Gradus (2011), “The Consequences of Implementing a Child Care Voucher Scheme: Evidence from Australia, the Netherlands and the USA”, Social Policy & Administration, 45 (5), 569-592.

Acerca de Ricardo Alvarado Andalón

Ricardo Alvarado Andalón
Politológo y estudiante de la maestría en Administración y Políticas Públicas del CIDE.

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