Por Diana Martínez Medina
[author image=»http://dpp.cide.edu/documents/93422/93785/DianaMartinezMedina.jpg?t=1408731762492″ ]Licenciada en Administración Pública (Universidad de Guanajuato). Maestra en Gobierno y Asuntos Públicos (FLACSO, México). Actualmente estudia el doctorado en Políticas Públicas en el CIDE, con el proyecto de investigación «Presencia de mujeres en gobiernos municipales y su impacto en las decisiones de Políticas Públicas a favor de la Igualdad de Género». Contacto: diana.martinez@alumnos.cide.edu[/author]
Una de las preocupaciones contemporáneas en la literatura de Administración Pública es la coordinación, tradicionalmente entre agencias dentro del sector público y recientemente también entre agencias que se ubican en la intersección público-privado-social.
No se trata de una preocupación nueva; el trabajo pionero de Gullick (1937) puso de relieve la necesidad de coordinación entre organizaciones públicas dada la naturaleza multi-departamental del gobierno basada en la especialización y división de tareas a través de estructuras horizontales y verticales. Aunque resulta problemático, esto ha funcionado históricamente para crear un claro locus de identificación de misiones organizacionales, ha sido un mecanismo para asegurar conocimiento y expertise, y principalmente ha permitido asignar claras líneas de responsabilidad y rendición de cuentas (Peters, 2015).
En los últimos veinte años, las renovadas preocupaciones por la coordinación han sido motivadas por el creciente desencanto que las reformas neo-gerenciales han dejado tras de sí, tanto desde la perspectiva de implementación en el campo profesional como de las críticas al enfoque de la Nueva Gestión Pública desde la literatura académica (Christensen, et. al., 2015a; Verhoest, et. al., 2007; Peters, 2015; Lægreid, et. al., 2015). La creación de múltiples agencias fuera de los departamentos tradicionales con objetivos y tareas específicos, justificada en su momento como mecanismo de eficiencia ahora está siendo calificada como fragmentación (Verhoest, et. al., 2007), con claras connotaciones negativas asociadas al debilitamiento del gobierno central, al desperdicio por duplicidad y a la aparente segmentación de problemas y respuestas públicas que producen una imagen poco coherente de los esfuerzos gubernamentales para hacer frente a fenómenos complejos.
Como concepto de utilidad analítica, la coordinación tiene múltiples acepciones y dimensiones (Peters, 2015). Sin embargo, la vieja noción de asegurar que las acciones de una organización tomen en cuenta las de otras para lograr objetivos, sigue vigente en las nuevas etiquetas de gobernanza integrada, joined-up government, gobierno de redes, asociaciones, gestión pública colaborativa, whole of government, service integration, holistic government, cross-cutting issues, etcétera. (Pollitt, 2003; Lægreid, et. al., 2015). Además de la novedad de los términos, todos ellos contienen un énfasis normativo al promover la idea de que el gobierno que trabaja en conjunto es “mejor”.
Contrario a las altas expectativas que imponen estas provocadoras ideas, la evidencia es menos optimista. Los nuevos mecanismos de coordinación –de mercado y a través de redes- parecen complementar los mecanismos jerárquicos típicos en algunos casos, pero no logran sustituirlos de manera permanente ni modificar las instituciones que condicionan la forma en que las organizaciones operan cotidianamente; por otra parte, no todos los problemas de la administración se resuelven a través del mejoramiento de la coordinación e incluso ésta puede resultar más problemática. Para ilustrar estos argumentos, destaco algunas conclusiones que sugieren los estudios recientes en la materia:
- De acuerdo con Verhoest, et. al. (2015), entre 1980 y 2005, algunos países europeos experimentaron un creciente interés en la coordinación asociado a un mayor grado de fragmentación de los gobiernos centrales. Las formas de corrección para reducir el nivel de proliferación organizacional no llevaron a las organizaciones a su estado inicial (burocracias consolidadas), sino que generaron sistemas híbridos donde los mecanismos jerárquicos siguen siendo convencionales. Por otra parte, la necesidad de coordinación también parecía aumentar debido a factores como la internacionalización, el uso de nuevas tecnologías, la importancia de objetivos de política transversales y las agendas de transparencia, entre otros. En este sentido, los autores sugieren que es un error considerar a la especialización como la única razón que ha dado lugar a una mayor necesidad de coordinación.
- En momentos de crisis, no existe un único principio de organización que domine; los Estados tratan de reforzar el control central y al mismo tiempo buscan coordinación contingente y lógicas de red que ha dado lugar a soluciones híbridas, por ejemplo, redes gestionadas jerárquicamente. El surgimiento de agencias ad hoc para enfrentar las crisis complementan pero no reemplazan los patrones de responsabilidad y rendición de cuentas que caracterizan a los gobiernos en periodos “normales”; esas agencias son activadas para responder a la emergencia pero no alteran los acuerdos e instituciones existentes de manera significativa sino que operan a la sombra de la jerarquía (Christensen, et. al., 2015a, 2015b).
- La iniciativa “Public Service Agreement” implementada en Reino Unido entre 1998 y 2010, tuvo como propósito mejorar la formulación de políticas, la asignación de recursos y la prestación de servicios a través del establecimiento de objetivos de desempeño compartidos entre departamentos bajo la supervisión del Ministerio del Tesoro. De acuerdo con James y Nakamura (2015), la coordinación para el establecimiento de tales objetivos tuvo éxito como mecanismo de dirección, pero no impactó las características institucionales fundamentales de las organizaciones, es decir, división, especialización y los principios de responsabilidad ministerial y control. La aspiración de trabajo conjunto a través de fronteras organizacionales no estuvo acompañada de suficientes incentivos para modificar el comportamiento de los funcionarios; además el potencial de difusión de la responsabilidad del trabajo conjunto, la falta de monitoreo, la evaluación de desempeño individual y departamental y las culturas específicas de las agencias representaron limitaciones para una efectiva implementación de la iniciativa.
- Las reformas de modernización administrativa del gobierno de Blair basadas en la idea de Joined-up Government, aunque parecían prometedoras en términos técnicos y políticos, tuvieron costos y riesgos. Entre las principales implicaciones negativas de su implementación, Pollitt (2003) subraya el aumento de la ambigüedad en materia de rendición de cuentas y prestación de servicios, costos de oportunidad en la gestión del tiempo, costos organizacionales por la introducción de ideas que difieren de las lógicas burocráticas tradicionales y dificultad de medir su efectividad e impacto. Entre los riesgos de la reforma, Pollitt (2003) apunta la posibilidad de producir enclaves organizacionales que operan según las clientelas, mientras Page (2005) sugiere la posible interrupción de procesos de coordinación efectivos, al introducir reformas generalizadas que no responden a una clara identificación de problemáticas sino a la necesidad de aparentar que el gobierno en su conjunto opera de manera coordinada.
Es innegable que la necesidad de coordinación aflora cuando hay una fuerte intención de dar sistematicidad y coherencia a los esfuerzos gubernamentales para alcanzar grandes propósitos en un contexto marcado por una variedad de objetivos específicos y lógicas organizacionales diferenciadas. Lo cierto es que la realidad institucional y orgánica de los gobiernos es de naturaleza fragmentada, de ahí que la coordinación representa un reto para balancear ambas cuestiones. La paradoja no tiene una respuesta unívoca, no todas las organizaciones responden con los mismos mecanismos de coordinación sino que utilizan una colección de instrumentos para recuperar control frente a la fragmentación y al mismo tiempo generar sinergias.
La literatura en el tema al parecer sugiere reducir las expectativas; reconocer que la coordinación no es la panacea para resolver todos los problemas de la administración, tener en cuenta que los diferentes mecanismos de coordinación tienen implicaciones en la vida de las organizaciones y considerar los posibles efectos que ello puede tener en la solución de problemas públicos amplios.
Referencias
- Christensen, Tom, Ole Andreas Danielsen, Per Laegreid y Lise H. Rykkja (2015a), “Comparing coordination structures for crisis management in six countries”, Public Administration, early view.
- Christensen, Tom, Per Laegreid y Lise H Rykkja (2015b), “The challenges of coordination in national security management – the case of the terrorist attack in Norway”, International Review of Administrative Sciences, 81 (2), 352- 372.
- James, Oliver y Nakamura, Ayako (2015), “Shared performance targets for the horizontal coordination of public organizations: control theory and departmentalism in the United Kingdom’s Public Service Agreement System”, International Review of Administrative Sciences, 81 (2), 392-411.
- Lægreid, Per, Külli Sarapuu, Lise H. Rykkja y Tiina Randma-Liiv (2015), “New Coordination Challenges in the Welfare State”, Public Management Review, 17 (7), 927-939.
- Page, Edward C. (2005). “Joined-up government and the civil service”, en Vernon Bogdanor (ed.) Joined-Up Government, Oxford: Oxford University Press/British Academy, 139-156.
- Peters, Guy (2015), Pursuing Horizontal Government, Kansas City: University Press of Kansas.
- Pollitt, Christopher (2003), “Joined-up Government: a Survey”, Political Studies Review, 1 (1), 34-49.
- Verhoest, Koen; Bouckaert, Geert y Peters, B. Guy (2007), “Janus-faced reorganization: specialization and coordination in four OECD countries in the period 1980-2005”, International Review of Administrative Sciences, 73 (3), 325-348.