lunes , 10 diciembre 2018
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Notas sobre el Estado regulatorio

Notas sobre el Estado regulatorio

Jorge Puga y grupo del seminario de
Discusiones contemporáneas sobre
Administración y Políticas Públicas

En la tercera sesión del seminario se discutió el tema del “Estado regulatorio” y sus implicaciones. En términos más específicos, el debate giró en torno a cuestiones como ¿qué es el Estado regulatorio y hasta qué punto se trata de un concepto útil para entender países no europeos? ¿Cómo varían los esquemas regulatorios entre distintos países? ¿Es posible diseñar/“gestionar” buenos regímenes regulatorios? Las discusiones trataron de combinar lecturas y ejemplos relacionados con las experiencias europeas, norteamericanas y mexicanas.

Aunque en un área académica tan amplia resulta imposible cubrir todos los ámbitos de discusión y mucho menos llegar a conclusiones contundentes, el grupo concluyó puntos como los siguientes:

  1. Siguiendo el análisis clásico de Giandomenico Majone, a partir de los 1970 se desarrolló una transición del Estado Positivo al Estado Regulador.Este proceso fue en buena medida resultado de la crisis del Estado de Bienestar. Sus  características principales han sido la liberalización de mercados (e.g. introducción reglas para fortalecer la competencia), la privatización de empresas públicas, la des-re-regulación (e.g. modificaciones en los marcos regulatorios) y la creación de instituciones reguladoras generalmente autónomas. Así, mientras que el Estado positivo administraba la propiedad pública, el nuevo Estado regula los precios.
  1. Aunque la hipótesis del cambio entre un Estado Positivo y un Estado regulador pareciera cumplirse en lo general en muchos países europeos y latinoamericanos incluso, en el seminario también se destacó que han existido muchas excepciones empíricas a la propuesta teórica de Majone. En realidad los países no han cumplido una agenda de privatización absoluta, de completa liberalización/desregulación, ni de creación de agencias reguladoras con un grado absoluto de autonomía. Por ejemplo, el  gobierno británico ha tenido que parcialmente renacionalizar los trenes que en algún momento privatizó; algunos países han seguido apoyando a sus “campeones nacionales” (empresas predominantes) en detrimento de la competencia perfecta; y los órganos reguladores de diversas jurisdicciones han enfrentado limitaciones a su autonomía (un buen análisis de estas tensiones se encuentra en el texto de Mark Thatcher).
  1. Si bien las propuestas de Majone resultan útiles para discutir las transiciones “macro”, el análisis “micro” de los fenómenos regulatorios pareciera encontrar un camino más interesante en los debates sobre “regímenes regulatorios”.  En este caso, siguiendo la conceptualización de autores como Christopher Hood y sus colegas y, más recientemente, Martin Lodge y Kai Wegrich, todo régimen regulatorio está integrado por tres componentes: un conjunto de reglas o estándares, mecanismos de detección de información sobre el grado de cumplimento de dichas reglas o estándares, y mecanismos para modificar los comportamientos de los actores (y asegurar que cumplan con las reglas establecidas).
  1. La regulación en el Estado es ejercida principalmente por ministerios, agencias privadas, e incluso por algunos actores privados (por medio de auto-regulaciones, o de regulaciones que afectan los comportamientos de los gobiernos, como en el caso de las agencias calificadoras). Pero, ¿por qué se regula? La revisión de la literatura muestra que la regulación responde a fallas de mercado, de gobierno e inclusive a diversos temas como los “riesgos” (sanitarios, alimenticios, ambientales). Las regulaciones de estos temas pueden encontrar sustento en diversas justificaciones teóricas, pero los factores político-administrativos y los entornos nacionales son cruciales para entender cómo regulan distintos países o regiones.
  1. Un ejemplo destacado de las diferencias nacionales en materia de regulación se encuentra en el estudio reciente de David Vogel, quien muestra cómo los regímenes regulatorios europeo y norteamericano responden a diversas lógicas. Esto sucede específicamente respecto del “principio de precaución”. Como su nombre lo indica, se trata de un enfoque que busca establecer medidas precautorias específicas para anticipar posibles riesgos y que se usa en países europeos, pero no en los Estados Unidos. En este sentido, se debe demostrar que la introducción de un producto no será perjudicial para la sociedad y que, por lo tanto, los riesgos pueden saberse bajo control. Por ejemplo, mientras que en los Estados Unidos se ha permitido la producción y consumo de alimentos transgénicos en tanto que no se ha mostrado que tengan consecuencias negativas en la población, en los países europeos el principio de precaución indica que dichos alimentos no están permitido en tanto que no se demuestre que no traerán consigo consecuencias negativas.
  1. Una discusión asociada al tema previo tiene que ver con qué puede considerarse una “buena regulación”. Para Vogel, la pregunta es difícil de responder, en tanto que diversos estilos nacionales de regulación pueden ser igualmente válidos. Para Lodge y  Wegich, no existe un concepto per seaceptado que defina una buena regulación. Sin embargo, estos autores sí destacan que una condición fundamental para que una regulación funcione mejor debe partir de una ponderación de alternativas y valores en competencia. Finalmente, para Hood y sus colegas, el análisis de los tres elementos esenciales de los regímenes regulatorios antes mencionados (fijar estándares, detectar información, modificar comportamientos) podría al menos aportarnos una guía para diagnosticar la existencia de elementos regulatorios mínimos.
  1. Finalmente, durante el seminario también se discutió en qué medida las lecturas de otros países resultan útiles para analizar el caso de México. Por una parte,las propuestas de Majone sirven para interpretar algunas de las transformaciones del Estado mexicano. Por la otra, como en el caso de otras experiencias nacionales, algunas empresas públicas no se han privatizado, las regulaciones en materia de competencia han seguido un proceso de creación y reforma más bien lento, y buena parte de los organismos reguladores siguen siendo parte del ejecutivo.

Para saber más:

  • Un tema adicional interesante es el relacionado con la captura de los órganos regulatorios (y, obviamente, de sus regulaciones) por parte de intereses particulares. En este sentido, Daniel Carpenter y David Moss recién coordinaron un análisis teórico-conceptual interesante que vale la pena consultar.
  • El área de Public Governance de la OECD tiene un sitio dedicado al tema de la reforma regulatoria que vale la pena consultar.
  • Tomando como base las propuestas de Fabrizio Gilardi sobre cómo medir la independencia de los órganos reguladores, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria ha desarrollado algunos esfuerzos interesantes para estudiar la “fortaleza institucional” de los organismos reguladores mexicanos (ver aquí y aquí).

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