por Oliver D. Meza
Policy-Makers deben tomar en cuenta las instituciones existentes para no arriesgar los beneficios de nuevas reformas introducidas. Este es el titulo de la pieza original en inglés publicado en Democratic Audit UK Blog de LSE.
Al planear nuevas reformas, una recomendación aparentemente obvia pero que a menudo es pasada por alto, es examinar al marco institucional existente. No hacerlo da lugar a que buenas intenciones ofrezcan malos resultados. Ahora más que nunca, la sociedad está cansada de tener políticos que implementen políticas poco sólidas que cuestan dinero y esfuerzo, que parecen corregir problemas pero que en realidad solo terminan empeorando las cosas. Por supuesto, no hay hechura de política infalible alguna, sin embargo, hay formas para mitigar los resultados colaterales negativos. En este ensayo presento el caso de recientes reformas en México llevadas a cabo por legisladores federales para corregir lo que parecía ser un problema de democracia local. La intervención política ha demostrado sus limitaciones, sugiriendo que quiza sea necesario considerar nuevas direcciones en los esfuerzos de reformas.
Los gobiernos locales trabajan en ambientes institucionales ricos. Estos involucran a varios niveles; estados y federación. Cuando las decisiones tienen que hacerse, en cuestiones de política, aspectos de toda la estructura del Estado juegan en las decisiones locales. Hay diferencias importantes, dependiendo por ejemplo, si el sistema es centralizado unitario o descentralizado, federal y policéntrico. Estos dos extremos no son exhaustivos, sin embargo la creación de políticas locales varía considerablemente entre estos dos, especialmente a la mitad de la tabla, donde coexisten características combinadas, tal como un sistema federal altamente centralizado.
Mis revisores externos constantemente señalan que México tiene una forma inusual de federalismo porque es más centralizado que muchos países unitarios, lo que sugiere una débil democracia local, bajos niveles de participación pública y, por último, la creación de políticas influenciadas fuertemente desde “arriba”. Para muchas autoridades políticas, este concepto no ha pasado desapercibido y hay esfuerzos importantes de tiempo atrás para corregir estas «anormalidades». Los legisladores federales, por ejemplo, han invertido mucha tinta y esfuerzo para hacer reformas a las instituciones democráticas que enmarcan las elecciones locales. Detrás de estos movimientos, la «teoría del cambio» consiste en suponer que la ciudadanía local estaría entonces mejor representada, las autoridades podrían reducir la brecha con los ciudadanos y que mejoraría la calidad en la formulación de políticas. Eventualmente, con estas reformas, los gobiernos locales serían más competentes en la adaptación de políticas si entendieran mejor las necesidades locales. Los gobiernos locales mejorarían su capacidad de gobernar y serían capaces de tomar decisiones con menos intervenciones de las ordenes de gobierno como el estatal y el federal.
Reformas electorales destinadas a resolver problemas de gobernanza
Para nuestros legisladores federales, ésta ha sido la alternativa de solución más recurrente para resolver los problemas locales: reformar las reglas electorales. De hecho, las reformas han continuado hasta hace muy poco. Los candidatos independientes ahora pueden competir por posiciones en el congreso local y por cargos ejecutivos locales (alcaldes y gobernadores). Ya hay algunos ejemplos de candidatos independientes que asumieron el cargo este año. De acuerdo a las reformas, para el 2018, la reelección será posible para cargos locales. Esta ha sido una gran batalla política, pues la reelección, en la mente de un gran sector de la población y obviamente respaldada por partidos, ha sido considerada como una característica peligroso de la democracia que permitió a Porfirio Díaz, dictador a finales del siglo XIX, permanecer en el poder por más de 40 años. La situación ha cambiado y esto podría ser más difícil entre alcaldes de ciudades muy habitadas. No obstante, es una señal de cómo estas reformas pueden rápidamente llegar a sus límites y no cumplir con los beneficios prometidos.
El problema con usar las reglas electorales para mejorar las capacidades del gobierno local significa que el marco institucional instalado tiende a ser descuidado. En lugar de mejorar la toma de decisiones locales —para tener un ciclo de política más democrático— el efecto neto son cuellos de botella adicionales o estancamiento. Este es el argumento principal que he defendido en una reciente publicación titulada Why Does More Pluralism Reduce Expenditure? The Case of how Mexico´s Old Institutions Affect Waves of Democratic Reform (¿Por qué más pluralismo reduce el gasto? El caso de cómo las viejas instituciones de México afectan las olas de la reforma democrática. No significa que el gasto sea importe per se, sino que el patrón detrás de sus movimientos revela una historia de complejidad y dificultades cada vez mayores en la toma de decisiones en el órgano colegiado de autoridad más importante en los municipios mexicanos: el Ayuntamiento.
El gasto utilizado como un proxy para la toma de decisiones de locales
La figura 1 explora la diferencia en gastos entre los gobiernos locales; uno que es electo con la regla de la mayoría relativa (MR) y otros electos con la regla de representación proporcional (PR). Como mencioné anteriormente en este caso, el gasto sólo es importante para ver cómo una mayor participación política en el ayuntamiento afecta a la toma de decisiones. Esto hace que sea más difícil, con mayores costos de transacción asociados, y lo más importante, no necesariamente mejor para los ciudadanos. La figura 1 muestra como los municipios de PR gastan menos que los municipios de MR en un período de 10 años. Este periodo es clave porque se produjeron cambios significativos en el marco legal que hacen más fácil identificar los efectos del tipo de regla electoral.
La investigación se basa en un experimento natural. Los Constitución de 1983 permitió a las localidades a utilizar una fórmula de representación proporcional. Los estados modificaron sus constituciones, produciendo dos tipos de localidades, unas operando bajo PR y otras bajo la regla de mayoría relativa. Una importante reforma de descentralización fue aprobada posteriormente en 1999. Los municipios fueron capaces de gastar más pero la regla electoral fue capaz de producir variaciones en los patrones de gasto entre los que utilizan PR frente a los que tenían una fórmula MR. Ese es el objetivo empírico del estudio.
Hay una serie de cuestiones que se deben ser resueltas antes de asignar un efecto causal a una variable particular. El paper intenta resolver algunos de ellos. Los municipios de PR gastan notablemente menos que los que utilizan una fórmula MR, al contrario de lo que dice la literatura. Este patrón de gasto se confirma mediante el gasto público total y gasto burocrático, pero no cuando se utiliza el gasto de los bienes públicos. Para explicar esto último es importante conocer más sobre los presupuestos locales. Los presupuestos requieren la aprobación del ayuntamiento; el órgano de gobierno colegiado. El gasto total y el gasto burocrático se asignan mediante la combinación de una mezcla de fuentes (propias y transferidas) mientras que los bienes públicos, en este caso, son en su mayoría preasignados, o etiquetados, por transferencias federales. El ayuntamiento no tiene un amplio margen de maniobra para hacer cambios en este último elemento, como si lo tiene en los otros dos. El efecto de la regla electoral, en combinación con otras normas que ya gobernaban dentro del ayuntamiento, se siente en el gasto total y burocrático pero no en el gasto de los bienes públicos asignados previamente. ¿Por qué esto es así?
Hay límites para cambiar el status quo exclusivamente al reformar las instituciones formales
Antes de intentar cambiar la forma en que trabaja el Ayuntamiento, es importante entender cómo lo hace en la actualidad. En el estudio, argumento que los ayuntamientos en México, a pesar de ser un órgano colegiado, son una institución sorprendentemente jerárquica. Algunos académicos consideran al ayuntamiento como un pequeño parlamento donde los ejecutivos son primus inter pares, sin embargo diferencias sutiles desafía esta noción. Y como con cualquier otra empresa de diseño institucional, el diablo está en los detalles. Explico brevemente, los presidentes tienen poderes asimétricos con respecto a otros miembros del consejo. Controlan las comisiones, que establecen principalmente la agenda, controlan por completo el órgano ejecutivo, por lo que son libres para nombrar a los directores generales (o negocian con estas posiciones). Los miembros del ayuntamiento no tienen voto en esto. Los miembros del consejo, por otro lado, tienen poco o ningún poder ejecutivo; sólo debatir y votar sobre la legislación local. Están sujetos a la agenda establecida por el presidente y a los arreglos que este diseñe para manipular la agenda gubernamental. Su único poder se basa en la presión informal, y a menudo en las negociaciones ilegales que hacen con los alcaldes. Estas prácticas están bien documentadas, pero lo más importante es que la toma de decisiones es más dificil, menos expedita y cada elemento puede ser objeto de un debate político general que se traduce en una paralización general o un estancamiento. Este es un juego iterativo que, sin el apoyo de las instituciones que lo acompañan, afecta a la capacidad del gobierno local. Entonces, ¿qué se puede esperar cuando más partes entran en el juego? ¿Mejor representación ciudadana o un juego más complejo? Con sólo tres años en el poder, sin reelección (hasta entonces) y con partidos nacionales jugando en lo local, este es el contexto de la toma de decisiones en el gobierno local. Bajo estas circunstancias, más pluralismo incrementa los costos de transacción en la toma de decisiones, resultando en menor eficiencia gubernamental.
Oliver D. Meza. Profesor investigador de la División de Administración Pública en Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), Región Centro en Aguascalientes, México. Sus principales líneas de investigación se enfocan en políticas públicas de gobiernos subnacionales, regiones metropolitanas, y temas de análisis de política.
Twitter: @odmeza