lunes , 10 diciembre 2018
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Reflexión con motivo del día de la Administración Pública

Reflexión con motivo del día de la Administración Pública

En el DIA de LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA les comparto una reflexión que escribí hace tiempo a propósito de la importancia de nuestra disciplina y de su evolución.

Hay tres grandes momentos de transformación de la disciplina y práctica de la administración pública que han repercutido en la manera de hacer análisis académicos, pero también en  la práctica profesional.  En el primer momento, hubo un claro el auge de la influencia del derecho público, en particular del derecho administrativo, que tanto en la concepción, como en la investigación práctica de la administración pública, redundó en una idea y comportamiento  jerárquico e instrumental de los aparatos de gobierno. En el segundo  aparece de la teoría organizacional y los nuevos enfoques funcionalistas de la sociología, que permitieron tener una visión significativamente más compleja del papel de la administración en la sociedad, no tan sólo como un instrumento del poder político sino como un espacio privilegiado de intermediación con la sociedad. Finalmente, en el tercero, surgen los nuevos enfoques como el de políticas públicas, el de la Nueva Gestión o Gerencia Pública (N) y, el de gobernanza, que han modificado radicalmente la concepción de la relación entre gobierno y sociedad, pero semanera tan profunda que el primero ya no se concibe como único y exclusivo responsable de la rectoría nacional, sino como uno entre otros muchos actores, aunque reconociéndole su papel de articulador de decisiones para lograr políticas públicas inciden en el mantenimiento y desarrollo del orden público yen el bienestar de los ciudadanos.

Aunque las intensas y constantes transformaciones de la disciplina se han interpretado, a veces, como una especie de crisis, lo que tenemos ante nosotros una rica historia de un campo de estudio que ha crecido prodigiosamente. Su objeto de estudio, empezó restringiéndose a las organizaciones públicas y sugestión, abarcando actualmente también los bienes públicos en general y el proceso de elaboración de las políticas, además de la necesaria coordinación para obtener resultados satisfactorios en un esquema mucho más horizontal desgobierno, en el que participa un número mayor de actores, los que incluso pueden llegar a integrarse en redes de políticas.

Primer momento

La disciplina administrativa tradicional presentaba  las características referidas como otorgarle un papel predominante al derecho, lo que daba como resultado un desarrollo intelectual generalmente deductivo, con un marcada a debilidad de la observación empírica, a menudo reemplazada por comentarios a textos oficiales, produciendo trabajos  de orden normativo, en su gran mayoría descriptivos y con explicaciones causales poco o nada elaboradas. Bajo esta perspectiva, identificada como institucional, el estudio de la administración pública se había centrado en su naturaleza especial en relación con otras instituciones de la sociedad, que se fundamentaba, según Jean Pierre Nioche, en la teoría liberal clásica del Estado, y de alguna manera en la marxista, que compartía ciertos postulados centrales en términos de carácter instrumental cela administración pública, que representaba el interés general, cuyos recursos materiales y humanos (la administración) deberían ser diferentes en su funcionamiento a los del resto del cuerpo social, y que se caracterizaba por la oposición de los intereses generales de los particulares.

Entender y analizar el papel de la administración pública aparecía, entonces,  ligada al análisis del derecho administrativo, tanto en la definición del objeto de estudio como en lo que toca a los elementos teóricos  del concepto de Estado. Según esta perspectiva, la administración pública cumplía sus funciones de acuerdo con los fines del Estado, actuando como su instrumento. Así, se destacaba la comprensión de la acción del Estado como la actividad que se realizaba bajo un orden jurídico consistía en ejecutar actos materiales o jurídicos.

Esta imagen de la disciplina administrativa se nutrió con la idea de separar lo político y lo administrativo. Esto necesariamente obligaba a entender la administración pública como distinta del poder político pero subordinada a éste. El aparato administrativo, según este paradigma, no contaba con objetivos propios y sus funciones eran subordinadas y hasta secundarias, ya que sólo materializaba las tareas que los órganos políticos le confiaban. Los análisis administrativos tuvieron entonces como eje central la actividad jurisdiccional de los órganos administrativos; además, de que lo contencioso-administrativo fue parte fundamental de las preocupaciones de la disciplina. En síntesis, este punto de vista tradicional de la administración pública se concentró en dos propuestas: la dicotomía política-administración, vinculada a la ciencia política que estableció el locus de la disciplina, es decir, la identificación de las organizaciones gubernamentales, y los principios de administración, que establecieron el focus de la disciplina, esto es, la gestión de las organizaciones gubernamentales.

En estas condiciones, la administración pública no podía incluir los aspectos políticos de la actividad estatal ni los fenómenos y las relaciones de poder que se desarrollaban en la sociedad dentro de su campo de análisis investigación, áreas de estudio que luego sí fueron consideradas en las formulaciones posteriores de la licenciatura en atención al desarrollo intelectual de la disciplina.

Segundo momento

El avance intelectual y práctico de la disciplina abonó en el  presupuesto de que la administración pública debía ser fiel a sus componentes de legalidad, eficiencia y carácter político. Su evolución hacía sentido sólo en la medida en la que estuviera respondiendo aun conjunto de problemas públicos más complejos y de gran escala, con creciente competencia política interna y progresiva dependencia internacional. Esta transformación tuvo como efecto una nueva elaboración de la relación entre el Estado y los ciudadanos; en particular, la administración pública comenzó a entenderse no como un instrumento del poder político, sino como un auténtico recurso de intermediación entre el Estado y la sociedad civil.

En la nueva concepción de la administración destacó el estudio de las relaciones entre políticos y funcionarios, recuperándose las propuestas Weberianas, los principios que debían regir a las organizaciones burocráticas, los procesos de racionalización de estas organizaciones y el fenómeno general de la burocratización. En este sentido, fueron también relevantes los trabajos e investigaciones desarrollados por Michel Crozier, en Francia, y Herbert Simon, en Estados Unidos. Aunque las corrientes sociológicas ligadas a estas dos figuras son decididamente distintas, ambas ayudaron a la consolidación del enfoque organizativo en la disciplina.

Una consecuencia de lo anterior fue la creciente atención a las características comunes de la administración en las organizaciones públicas y privadas; en particular, se insistió en que las técnicas propias del management privado que para poder ser puestas en práctica enel gobierno, tendrían que ser necesariamente sometidas a una reflexión y ajuste críticos.

Aparecieron entonces trabajos en los que se incluyeron análisis sobre la burocracia y su inserción en la organización pública. La corriente funcionalismo permitió entender a la sociedad como un organismo que crece, se vuelve complejo y diverso, en la que sus partes cumplen funciones, lo que plantea problemas tanto de definición como de complementar las propuestas echando manos de otros campos disciplinarios.

Bajo la influencia de la escuela funcionalismo de sociología (Talcott Parsons, Robert Merton, entre otros) se constató que la administración pública era una estructura que constituía un sistema y cumplía funciones. Los análisis se desarrollaron bajo dos líneas principales: la relación de la administración pública y el desarrollo económico; y la necesidad de modernizar los aparatos administrativos para que fueran capaces de responder a los imperativos de ese desarrollo.

Tercer momento

Como resultado de una renovada concepción del objetivo de la disciplina, principalmente como efecto de la aparición de los nuevos enfoques como el de políticas públicas, la NGP y el de la gobernanta se desarrolló también una nueva concepción de la  relación del Estado moderno y su sociedad, que no quedaba cabalmente explicada   mediante la idea clásica que diferenciaba las esferas política y administrativa. Además, quedaba establecido que cualquier acción eficaz por parte del gobierno no podía ser ajena a su medio social y ala participación ciudadana, por su inherente valor democrático y por sus claros beneficios en la identificación de los problemas y soluciones específicos de los distintos actores y grupos de atención.

Los cambios internacionales resultaron también de mayor envergadura; se ingresó a una nueva fase de intercambios entre países en los que la interacción ocurrían todas las áreas y niveles de las sociedades, no sólo en el ámbito comercial y financiero, sino en el cambio vertiginoso en la comunicación e intercambio desinformación. El fenómeno se identificó de muchas maneras, entre otras, como globalización. Este fenómeno tuvo consecuencias fundamentales otra vez para la idea y práctica de la administración pública, apareciendo nuevas exigencias como la transparencia y la rendición de cuentas.

En particular, el enfoque de las políticas públicas fue responsable de aportar un nuevo focus, el estudio del proceso de las políticas. El cambio paradigmático de este enfoque fue centrar la atención menos en la gestión interna de la administración pública y destacar el estudio de las políticas,sus efectos y resultados sobre el medio en el que se ponían en práctica, pasando por el acopio de datos que permitieran contar con diversas interpretaciones para enfrentar los problemas de una sociedad mucho más compleja y urbana, con ayuda de métodos variados, provenientes de disciplinas como la economía, la ciencia política o la psicología social, entre otros. Otro aspecto esencial de este enfoque es que sus supuestos se sustentaron en la idea de un corte transversal de los tres componentes político,  administrativo, y social. Estos enfoques tendieron a explicar, no sólo a describir, conceptualizando y proponiendo metodologías para establecer y probar hipótesis causales. Por lo demás, particularmente el enfoque de políticas públicas creó una serie de métodos propios, tanto en los planes de investigación como en las técnicas para recopilar y analizar datos. Se advirtió entonces que la premisa fundamental era restablecer la racionalidad y el carácter público de las acciones gubernamentales, restituyendo el carácter público a lo social y liberando a lo gubernamental de los compromisos que le acarreaba la exclusividad que se le había tradicionalmente atribuido sobre el espacio público. Bajo esta influencia, la disciplina de la administración pública apareció como un conjunto de conocimientos orientados hacia fines prácticos que constituyeron una especie de ciencia del estudio e instrumentación de políticas concretas. Estas propuestas tuvieron cabida dentro de la fuerte crítica que se hizo al modelo de los Estados Benefactores o Sociales.

La nueva administración pública apreció en el ámbito internacional cuando surgieron dos fenómenos sociales de gran importancia: la creciente interdependencia de la economía mundial y la reactivación de expectativas cada vez mayores de los ciudadanos. Aunque este movimiento de la disciplina administrativa no es un corpus teórico sistemático y definitivo, sí es posible distinguir algunas de sus características. En particular, el denominador común fue una crítica de la cultura jerárquica y centralizada, además de la desmesurada expansión del llamado Estado del bienestar, que había tenido vigencia durante las décadas anteriores. Se pugnó por la autonomía autosuficiencia de las organizaciones públicas; éstas ya no serían las responsables de la provisión de los servicios públicos; su participación resultaría indirecta. Se enfatizó la idea de un gobierno catalizador, contratante y patrocinador, más que proveedor directo de bienes y servicios. Se subrayó la necesidad de contar con procesos distributivos, de integración, de intercambio con el entorno, más que en aquellos de carácter interno, desplazando la idea de administraciones autocontenidas y autoreferenciadas.

Por otro lado, el enfoque de la gobernanta también tuvo consecuencias que vale la pena mencionar. Principalmente, se transformó la idea de un gobierno que excluye de sus tareas al resto de los actores de la sociedad civil, para proponer una idea de gobiernos actuando por conducto de socios o mediante redes, esto es, articulando las diversas capacidades e intereses de distintos actores públicos o privados. Esto no significa, como se mencionó, que los gobiernos no sigan ocupando un lugar clave, pero sí han dejado de ser actores centrales en  Estados jerárquicos y ordenadores, para intentar convertirse en parte de Estados facilitadores.

El enfoque de la gobernanza, entonces, impone una nueva formulación de la administración no como un instrumento autónomo, sino como la mediación del Estado con organizaciones del sector privado en la provisión de servicios públicos, así como con redes de otros actores no gubernamentales.

Acerca de María del Carmen Pardo López

María del Carmen Pardo López
Doctora en Historia, Universidad Iberoamericana (México). Profesor invitado de la División de Administración Pública. Nivel III en el Sistema Nacional de Investigadores.

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