Supervisión legislativa en América Latina ¿Hasta qué punto los legisladores controlan a los poderes ejecutivos?

En los últimos años la literatura académica ha analizado el efecto de la democratización en las legislaturas de países en vías de desarrollo. En América Latina, varios estudios han mostrado que a partir de la llegada de la democracia la gran mayoría de los Congresos han comenzado a ejercer sus funciones legislativas. A pesar de que estos análisis revelan que los Congresos han dejado de ser instituciones subordinadas a los presidentes, aún es incierto en qué medida la democratización ha motivado a los miembros de los poderes legislativos de América Latina a vigilar el ejercicio burocrático y a corregir o sancionar cualquier incumplimiento de las leyes. ¿Hasta qué punto los legisladores controlan a los poderes ejecutivos?

Pocos estudios han analizado las relaciones entre las distintas burocracias y los Congresos en la región latinoamericana por lo que se desconoce si los legisladores de esta zona están cumpliendo con la función de supervisar los programas y políticas públicas implementadas por los gobiernos. En sistemas de gobierno con separación de poderes resulta indispensable el involucramiento y participación de los Congresos para vigilar que las burocracias estén actuando de acuerdo con las leyes y cumpliendo con los objetivos planteados en los múltiples programas, acciones y políticas públicas. El objetivo de este libro es contribuir a la profundización del conocimiento sobre la relación entre los legisladores y los burócratas en seis países de América Latina. Los autores de esta obra analizan, desde distintas perspectivas, las facultades, reglas, instituciones, obstáculos, determinantes y niveles de supervisión legislativa a las burocracias en la región. De esta manera, el libro da muestra del grado en que los miembros de los Congresos de América Latina son capaces y han logrado vigilar y modificar el actuar de los ejecutivos y las dependencias gubernamentales que los integran.

El libro comienza con un capítulo teórico en el cual se analizan tres enfoques comúnmente utilizados para el estudio de la relación entre funcionarios públicos y miembros del Congreso en países desarrollados: autonomía burocrática, el institucionalista de la elección racional y el modelo de equilibrio de poder. En este capítulo Rodrigo Velázquez examina hasta qué punto estos enfoques pueden predecir el efecto de la democratización en la relación entre el Congreso y la burocracia. De igual forma define a la supervisión legislativa como conjunto de acciones y actividades realizadas por el Congreso -un legislador individual o un conjunto de éstos- que tiene como finalidad tanto limitar la discrecionalidad burocrática como vigilar y evaluar el cumplimiento de los objetivos de los programas y políticas públicas.

Posteriormente, Agustín Ferraro presenta una discusión sobre si el estudio de la función de control y supervisión de los Congresos latinoamericanos debe realizarse tomando como referencia el modelo norteamericano. El autor establece que los Congresos latinoamericanos son principalmente reactivos frente a los poderes ejecutivos. Ferraro argumenta que los países latinoamericanos tienen valores y principios de acción que otorgan casi exclusivamente a los presidentes la conducción de la administración pública. El origen de dichos principios y valores se encuentran en las constituciones, las cuales, a diferencia de la de Estados Unidos, otorgan a los poderes ejecutivos amplio margen de dirección sobre la administración y las políticas públicas. Por lo tanto, Ferraro afirma que los Congresos en Latinoamérica no son versiones deficientes del Congreso estadounidense, sino que divergen significativamente en cuanto sus prácticas, principios y valores.

El segundo capítulo escrito por Peter Siavelis da comienzo al análisis particular de la supervisión legislativa en los países latinoamericanos. Siavelis examina las facultades de supervisión legislativa (formales e informales) del Congreso chileno antes y después de la era de Pinochet. El autor argumenta que, aunque en la época pre-autoritaria pareciera que el legislativo tuvo un papel menor en la vigilancia de la burocracia, se construyó lentamente una relación entre ciudadanos y legisladores –a través del sistema de partidos– la cual permitió tener influencia significativa sobre las dependencias del ejecutivo. Durante la era de Pinochet, este sistema se fue erosionando gradualmente. Siavelis concluye que a pesar de que las reformas constitucionales de 2005 otorgaron al legislativo más poderes de fiscalización, en la práctica, estos mecanismos son de poca efectividad para influir sobre las dependencias del ejecutivo.

Daniel Chasquetti analiza las instituciones formales e informales de supervisión legislativa de Uruguay en el tercer capítulo. El autor analiza la evolución institucional de seis mecanismos formales de supervisión. El análisis revela que los miembros de oposición son los que más utilizan estos instrumentos y que en términos generales, estos mecanismos tienen cierta eficacia. Posteriormente, el autor examina los mecanismos informales entre los legisladores y los funcionarios públicos en Uruguay. Chasquetti encuentra que los legisladores del partido del presidente se ven mayormente favorecidos al utilizar este tipo de herramientas que los parlamentarios de oposición. Finalmente, el capítulo muestra cómo funciona en práctica el modelo de supervisión legislativa en Uruguay con el estudio de caso de las Primeras Líneas Uruguayas de Navegación Aérea.

Ana María Mustapic y Tomás Bieda examinan si el Congreso argentino presenta las condiciones para controlar al ejecutivo en el cuarto capítulo. Los autores argumentan que en la Argentina existen factores institucionales que limitan el control legislativo a pesar de que hay condiciones favorables para la fiscalización de la burocracia. En su análisis, Mustapic y Bieda se centran en dos mecanismos de control legislativo (las interpelaciones parlamentarias y las comisiones investigadoras) y encuentran que los procedimientos parlamentarios en buena medida dificultan la operación de estas herramientas dado el modelo consensual de aprobación partidista requerido para su activación. Los politólogos concluyen que a pesar de que el contexto político del gobierno dividido establece condiciones para mayor control legislativo sobre las agencias del ejecutivo, las reglas procedimentales del Congreso dificultan la operación de estas herramientas.

En el quinto capítulo, Rodrigo Velázquez se pregunta si el proceso de democratización facilitó las condiciones para que el Congreso en México ejerciera de manera más eficaz la función de control sobre las agencias y programas implementados por el poder ejecutivo. Mediante el análisis de programas de salud entre 2001 y 2009 el autor encuentra que a pesar de que la alternancia política permitió a los legisladores realizar múltiples cambios al marco legal, muchos, los funcionarios continuaron transgrediendo las leyes al implementar las distintas políticas de salud. Velázquez argumenta que, aunque dichas irregularidades fueron conocidas por los congresistas, no hubo mayores consecuencias para la burocracia. La explicación de la tolerancia legislativa a las violaciones a la ley reside en la existencia de una práctica informal entre funcionarios públicos y legisladores mediante la cual los primeros proveen de recursos y favores a los segundos a cambio de permitir amplia discrecionalidad burocrática. De esta manera, los legisladores obtienen prebendas que les permite avanzar en sus carreras políticas mientras que los funcionarios pueden llevar a cabo los programas a su conveniencia.

Enseguida, Aldo Ponce analiza las determinantes políticas y contextuales de la aprobación de legislación de supervisión ex ante del poder ejecutivo en Perú. El autor examina las probabilidades de éxito de este tipo de iniciativas entre el periodo no democrático y la era democrática, y las contrasta con aquellos proyectos de ley no estrictamente relacionados con la supervisión ex ante. Ponce encuentra que, durante periodos no democráticos, la aprobación de iniciativas de supervisión se redujo. Asimismo, el análisis revela que la probabilidad de aprobación aumenta cuando existe menor confianza en el gobierno, y con la presentación de iniciativas orientadas a reducir la discrecionalidad de las burocracias locales. Los hallazgos también indican que las iniciativas de supervisión propuestas por el ejecutivo no tienen mayor probabilidad de aprobarse y que la fragmentación partidaria en el Congreso tiene un efecto negativo sobre este tipo de proyectos de ley.

En el último capítulo, Lucio Renno, Leany Lemos y Timothy Power estudian las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo en Brasil –entre 1991 y 2012– para analizar las determinantes de cuatro mecanismos de supervisión legislativa ex post. Los autores encuentran que los mecanismos de supervisión más empleados por los legisladores en Brasil (peticiones de información y audiencias públicas) se ven afectados negativamente cuando el presidente goza de alta popularidad. Asimismo, el análisis estadístico revela que el manejo de la coalición que apoya el gobierno y las características de la oposición determinan en gran medida la ocurrencia de las acciones de supervisión legislativa. Los autores concluyen que no existe un patrón único que afecte de igual manera a todos los mecanismos de supervisión por lo que resulta indispensable analizar el contexto en que se desarrolla la relación entre los poderes, así como el papel de la oposición.

Finalmente, en las conclusiones, Rodrigo Velázquez sintetiza los hallazgos principales del libro al mismo tiempo que presenta similitudes y diferencias entre los análisis de los casos estudiados. Por último, se plantea una agenda de investigación futura en el estudio de la supervisión legislativa de los poderes ejecutivos en América Latina.

Rodrigo Velázquez López Velarde (editor). Supervisión legislativa en América Latina. Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica y CIDE, 2018.

Rodrigo Velázquez López Velarde

Rodrigo Velázquez López Velarde

Profesor Investigador Titular. División de Administración Pública. CIDE. Doctor en gobierno por la Universidad de Texas en Austin. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (nivel I). Su principal línea de investigación es la rendición de cuentas; específicamente analiza la supervisión legislativa de políticas y programas públicos del Poder Ejecutivo.

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