Por Everardo Chiapa Aguillón
[author image=»https://pbs.twimg.com/profile_images/579061153789161472/PmoH6dOQ.jpg» ] Es licenciado en economía y cuenta con maestría en Administración y Políticas Públicas por el CIDE. Actualmente cursa estudios de doctorado en la misma institución. Twitter: @EverardoChiapa[/author]
Desde hace ya veinte años México ha venido experimentando con reformas administrativas, producto de iniciativas del Ejecutivo federal. Pero es hasta después de las elecciones del año 2000 que “el proceso de modernización administrativa se inscribe dentro de un sistema político más plural” (Pardo, 2015). Aunque ya desde la administración del presidente Ernesto Zedillo, la modernización de la administración pública había sido incluida como propósito de carácter general en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 1995-2000 (Pardo, 2003), esta situación que había sucedido y sucedería en los periodos anteriores y posteriores, correspondientemente, al de Zedillo.
Al ser un propósito en toda administración federal en México, valdría la pena, primero, conocer cuáles son las trayectorias que siguen las reformas administrativas y, posteriormente, saber cuáles son los alcances y límites que han tenido dichas reformas. Un punto de partida en la trayectoria de reformas en México podría ser el mencionado periodo del presidente Zedillo y los cambios en las reglas burocráticas. Fernando Nieto se refiere a reformas de reglas burocráticas al “cambio planeado en las reglas escritas de corte administrativo que regulan a la gestión, trámites, procesos y actividades de las organizaciones públicas” (2013:1). Aparentemente estos cambios derivan de una búsqueda de la eficiencia desde el gobierno, mientras se va gestando una especie de compensación entre la simplificación regulatoria ante los elevados costos de operación que enfrentan las organizaciones en su operación, y la expansión y complejización de las reglas por mantener el control de la organización.
A partir de ello se puede observar que, en los tres períodos presidenciales pasados la opción sería aparentemente la simplificación y “tala” regulatoria, atribuyéndosele la “Guillotina Regulatoria” a Zedillo, la Agenda de Buen Gobierno a Vicente Fox, y la Regulación Base Cero a Felipe Calderón. Esta lógica de eficiencia se basa en el supuesto de que el incremento y complejidad de reglas “favorece la inercia y limita la adaptabilidad de las organización públicas” (Nieto, 2013:6). Sin embargo, existen hipótesis respecto de que las reformas de reglas burocráticas puede tener sentido por una lógica de control, bajo el argumento de que “la búsqueda activa y oportuna de control orienta la evolución de los cambios en las reglas burocráticas, tanto o cuanto más que la búsqueda de eficiencia” (Nieto, 20113:3).
Ya sea que respondan a una lógica de eficiencia o por una de control, las trayectorias de reforma de reglas burocráticas pueden ser analizadas a partir de, al menos, los siguientes elementos:
- Objeto de la reforma: Hacia qué van dirigidos los cambios, ya sean trámites, procedimientos, servicios, etc.
- Tipos de cambio contenidos en una trayectoria de reforma: Aumento en la densidad (de las reglas), aumento en la complejidad, reducción en la densidad o reducción en la complejidad.
- Trayectoria de reforma como tal: Se refiere al “proceso intencional de toma de decisiones, que ‘se basa en última instancia en la consecución de efectos esperados a la luz de la instrumentación de ciertos mecanismos’” (Nieto, 2013:9).
Trayectoria de las reformas
A la luz de estos elementos pueden ser analizadas las diferentes iniciativas que tuvieron lugar en las administraciones pasadas. Por ejemplo, el gobierno de Zedillo se propuso la tarea de promover la descentralización administrativa y profesionalizar a los servidores públicos. El principal instrumento para la consecución de dicha tarea, derivado de los esfuerzos del Programa de Modernización Administrativa (PROMAP), sería el Servicio Profesional de Carrera. Dicho instrumento parece ajustarse a lo que en otros gobiernos, como los de Reino Unido o Nueva Zelanda, se identifica con modelos de New Public Management (NPM). Sin embargo, el intento del gobierno mexicano por adoptar estrategias de evaluación del desempeño y profesionalización de servidores públicos, parece ser una imitación de las acciones emprendidas por otros miembros de la OCDE y no precisamente el resultado de una estrategia propia inspirada en el NPM. Esta situación conduce a que México experimente actualmente la ejecución de un servicio profesional de carrera incompleto y que padezca de vicios (nepotismo, intereses clientelares, etc.) que en nada garantizan la incorporación de los mejores perfiles a la administración pública.
Una de las acciones emblemáticas del movimiento modernizador de mediados de los noventa fue la transformación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF) en la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM). De esta última es de la que se desprendería el PROMAP. De acuerdo con el primer informe de gobierno del presidente Zedillo, el PROMAP se planteaba “mejorar el proceso de toma de decisiones, el ambiente de trabajo, la motivación de los servidores públicos, actualizar los sistemas de evaluación, orientándolos claramente hacia la obtención de resultados, a fin de que con ello los servicios públicos se prestaran con eficiencia y calidad” (Pardo, 2003:200). Pero la crisis de 1994 obligó al gobierno a poner atención en asuntos más urgentes y redujo el monto de recursos disponibles para la modernización administrativa. En los años subsecuentes, el esfuerzo modernizador no se abandonó, realizándose evaluaciones sectoriales, usándose miles de indicadores de gestión y estableciéndose nuevas tecnologías en los procesos de adquisiciones. Por lo que hablar de desregulación y simplificación, requiere de contemplar la creación necesaria de nuevas reglas y, quizá, pensar que no se reduce la densidad regulatoria, sino que se da una sustitución de reglas en el afán de mantener control sobre los procesos administrativos dentro del gobierno.
Al igual que en el periodo de Zedillo, la agenda de modernización administrativa con Vicente Fox hacía énfasis en el NPM. Además de la simplificación en la reglamentación burocrática, se crearon foros de consulta y análisis de las reglas en la Administración Pública Federal. Es así que surgieron los Comités de Mejora Regulatoria Interna y las Mesas de Simplificación Regulatoria. El resultado con estos foros fue, por ejemplo, la eliminación de 9,322 normativas y la mejora de 11 mil disposiciones (Nieto, 2013). Asimismo, por medio de la Normateca Federal y las internas, se logró la indexación de la normativa de las dependencias gubernamentales y la posibilidad de consulta pública de tales documentos (Nieto, 2013). Cabe recordar, además, que fue en el período de Fox que se diseñó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información que, sin embargo, su sola creación no se tradujo en resultados inmediatos. De nuevo, ¿había sido acaso un intento por seguir la expansión internacional en el avance de temas como el acceso a la información o había una fuerte convicción de la necesidad de elevarla a un rango de derecho constitucional? La dificultad para promover dicha ley entre los estados y para su implementación en las dependencias de orden federal, como sujetos obligados, es un síntoma que refleja, primero, la baja disponibilidad por acatar nuevas reglas y, segundo, la lejanía que se tiene respecto de operar en condiciones, llámese, de “igualdad administrativa” (ya sea entre gobiernos estatales u oficinas gubernamentales del mismo orden gubernamental).
En el mismo sentido, la administración del presidente Calderón impulsó el Programa Especial de Mejora de la Gestión que enmarcó, entre otras cosas, la iniciativa Regulación Base Cero. Esta iniciativa tenía como propósito la eliminación de más reglas y la estandarización de procesos, bajo el supuesto de que existía desigualdad en el grado de desarrollo administrativo en la organizaciones del gobierno (Nieto, 2013).
La mayor eficiencia derivada de las iniciativas en materia de desregulación y eliminación de trámites, así como la profesionalización y la evaluación de programas, parecen seguir un modelo de NPM; sin embargo, no todo es la búsqueda de eficiencia y eficacia, sino la reconfiguración de las normas que permitan, incluso, mayor control que el que se tenía con una alta densidad regulatoria. Pero, el cambio de reglas y el constante cambio del trazo administrativo conllevan, primero, lidiar con algunas problemáticas relacionadas con el contexto político y, segundo, en algunos casos, la creación de Organismos Constitucionales Autónomos (OCA). Esto sin considerar la que puede reconocerse como una crisis de seguridad pública, presente en gran parte del periodo presidencial de Calderón.
Respecto de las problemáticas políticas para las reformas administrativas, la necesidad de negociación para concretar cambios significativos hizo enfrentar a la administración en turno con la oposición partidista dentro de un ambiente de gobiernos divididos. A esto habría que sumar el cuestionamiento del liderazgo en el gobierno federal, y la necesidad de simpatizar con los grupos políticos (especialmente con la izquierda) y la ciudadanía (Pardo, 2003, 2015). Con todo y que la necesidad de reformar el sector público ha sido aceptada, no es claro que el conjunto de las «soluciones» asociado con la NGP se ajuste a los problemas específicos de la administración pública mexicana (Cejudo, 2008). Por esta razón, no es del todo acertado la creencia de que las reformas administrativas que han tenido lugar en México hayan sido resultado de iniciativas a partir de la orientación de una tendencia puramente enmarcada por el NPM, sino que éste (el NPM) es sólo una entre varias fuentes de doctrinas para el cambio de la administración pública. Las dos alternativas que pueden explicar los cambios administrativos responden, por un lado, a la liberalización económica, proponiéndose (desde el periodo de De la Madrid) una reparación de la obesidad del estado mediante la privatización de las empresas estatales, la desregulación y la reducción del gasto público. Por otro lado, los cambios responden a una democratización política con la que el gobierno perdió total autonomía en la toma de decisiones y en la que el poder legislativo se convertiría en un efectivo mecanismo de contrapeso para el Ejecutivo (Cejudo, 2008; Pardo, 2015).
Los Organismos Constitucionales Autónomos como transformación del Estado
En cuanto a la creación de los OCA, es sabido que actualmente cuentan con atribuciones en áreas de gran relevancia para la atención de problemas públicos tales como la política monetaria, evaluación de políticas sociales, evaluación de la calidad educativa, protección de derechos humanos, acceso a la información pública, regulación de la competencia económica y de telecomunicaciones, organización de elecciones y la producción de estadísticas oficiales (Dussauge, 2013). Dussauge (2013) retoma la definición de Organismos No-Mayoritarios (ONM) como una conceptualización alternativa de los OCA. Esta definición señala que los ONM “son entidades gubernamentales que (a) poseen y ejercen algún tipo de autoridad pública especializada que se les ha otorgado, por separado de otras instituciones, pero (b) no son directamente elegidas por el pueblo, ni tampoco son directamente gestionadas por servidores públicos electos” (Dussauge, 2013:5).
Los OCA son considerados como una de las transformaciones más significativas del Estado nacional mexicano, ya que representan la concreción de la autonomía en el cumplimiento de las funciones que se les han atribuido. Sin embargo, existen algunos argumentos que juegan en contra de la operación de los OCA, basados en las ideas de que: 1) suponen la disminución en las facultades a cargo del presidente, sin que haya garantía del fortalecimiento del Estado; 2) que la multiplicación de islas autónomas puede constituir un obstáculo para el funcionamiento eficaz del Estado mexicano, y 3) que fortalecer al Estado no pasa por desmembrarlo, suplantándolo con organismos autárquicos (Dussauge, 2013).
A pesar de las críticas, la evidencia en el funcionamiento de los OCA no es contundente en el intento por demeritar la autonomía de la toma de decisiones sobre los temas antes mencionados. No obstante la falta de evidencia empírica, el sostenimiento de la autonomía, por ejemplo del Banco de México, ha permitido observar un control de la inflación desde su operación como OCA. Asimismo, la confiabilidad del IFE/INE como OCA ha incrementado a partir de su constitución en 1996, mientras que el CONEVAL, por su parte, posee gran fortaleza técnica que le permite conducir sus evaluaciones con mayor credibilidad y certeza.
Implicaciones de la transparencia para las reformas administrativas
Además de la eficacia y el desempeño general, como criterios de valoración de las contribuciones de los OCA (Dussauge, 2013), la transparencia, junto a la rendición de cuentas, tiene implicaciones importantes en las reformas administrativas. En este sentido, el ahora presidente Peña había prometido en campaña realizar cambios sustanciales en materia de transparencia y acceso a la información, crear un órgano ciudadano que regularía el dispendio en publicidad oficial y diseñar un órgano que acabaría con el problema de corrupción (Merino y Morales, 2013). Pero ante la dificultad de los esfuerzos por transparentar y hacer rendir cuentas, y que, más bien, se tiene un sistema desarticulado con multiplicidad de normas, mecanismos e instituciones que no se comunican entre sí (Merino y Morales, 2013), se han planteado seis áreas como fundamento básico para asegurar un buen funcionamiento político-administrativo de los gobiernos democráticos:
- Archivos gubernamentales;
- transparencia y acceso a la información;
- asignación presupuestaria;
- contabilidad gubernamental;
- compras públicas, monitoreo y evaluación y
- fiscalización.
A partir del reconocimiento de estas áreas, Merino y Morales (2013) proponen tres premisas que orientan la acción en la implementación de una política de rendición de cuentas. Primero, una política pública requiere constituirse como un proceso permanente y no eventual. Segundo, es necesario impulsar un logos normativo que permita dar coherencia a la multiplicidad de normas y reglamentos existentes en la materia. Tercero, se requiere articular, simplificar y por ende, dar coherencia y alinear procesos y entramados institucionales con un enfoque integral de sistema.
Aún falta evidencia práctica si tales premisas y tales áreas, se cumplen en la realidad, pues pareciera que muchos de las propuestas a cambios institucionales siguen siendo reflejo y respuesta de la problemática coyuntural y no un esfuerzo por una continuidad sistémica que dé plena legitimidad a la acción gubernamental. Si bien los OCA han generado confianza en el goce de autonomía para la toma de decisiones en temas de relevancia, estos organismos no dejan de ser organizaciones vulnerables a algunos de los vicios de los que padece cualquier otra organización con vínculos hacia el gobierno. La respuesta a las preguntas sobre con base en qué y para qué reformar no están del todo resueltas. Si es por la adopción de una doctrina gerencial o si es por dotar de pluralidad y autonomía a las decisiones públicas, no queda claro. De aquí una ventana de oportunidad en las posibilidades de reforma, a partir de propuestas lógicas, del Estado mexicano.
Referencias
Cejudo, G. M. (2008). Explaining change in the Mexican public sector: the limits of New Public Management. International Review of Administrative Sciences, 74(1), 111–127.
Dussauge, M. (2013). Organismos Constitucionales Autónomos y reforma administrativa en México.
Nieto, F. (2013). ¿Cambios eficientes? Reforma de las reglas burocráticas en México, 1995-2012.
Merino, M., & Morales, L. (2013). Política pública de rendición de cuentas para México: una propuesta necesaria.
Nieto, F. (2013). ¿Cambios eficientes? Reforma de las reglas burocráticas en México, 1995-2012
Pardo, M. del C. (2003). LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA ZEDILLISTA , ¿ MÁS DE LO MISMO? Foro Internacional, 43(1), 192–214.
Pardo, M. del C. (2010). La Propuesta De Modernización Administrativa En México: Entre La Tradición Y El Cambio. Foro Internacional, 200(2), 393–421
Pardo, C. (2015). LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL GOBIERNO DE FELIPE CALDERÓN : ENTRE LA AUSTERIDAD Y LA REFORMA. Foro Internacional, 219(1), 83–115.