He tenido la grata oportunidad de trabajar en la Administración Pública Federal (APF), experiencia que ha sido gratificante en cuanto aprendizaje. Lo que aprendí sobre el trabajo continuo de la APF mexicana es muy alejado al pensamiento orientado hacia las políticas públicas de Harold Lasswell que estudié con mucho gusto durante la Maestría de Administración y Políticas Públicas en el Centro de Investigación y Docencia Económicas. Principalmente puedo observar tres cuestiones incómodas de la APF: 1) los incentivos descoordinados de los recursos humanos, 2) la esencia del quehacer administrativo y 3) la retórica por encima de los resultados. A continuación expongo cada punto.
Los incentivos descoordinados de los recursos humanos
Para hablar de los recursos humanos es necesario aclarar las diferencias entre la alta burocracia de los administrativos mandos medios y los operativos. Por supuesto que existen diferentes formas de contratación: de carrera, por honorarios, eventuales. También, dentro del mismo puesto concurren diferentes niveles, principalmente tres, a su vez cada nivel está compuesto por otros tres subniveles de acuerdo con el tabulador de la Secretaría de la Función Pública. No obstante, para un análisis somero haré la distinción únicamente entre la alta burocracia, los mandos medios y los operativos.
La alta burocracia son los titulares de las dependencias, Secretarios de Estado, oficiales mayores, subsecretarios, directores generales (DG) y, en ocasiones, los directores generales adjuntos (DGA). La alta burocracia se caracteriza por ser población flotante en la APF (Méndez, 2001). La asignación de estos puestos se relaciona en mayor medida por el lazo político que por la meritocracia, aunque en ocasiones nos impresionan las buenas credenciales de algunas personalidades; sin embargo, muchas veces las buenas credenciales se explican por lazos familiares dentro de la academia u otros puestos de alta burocracia. De esta forma, ocurre una relación directa entre las relaciones familiares y el capital político que se logra acumular por generaciones que, bien invertido, asegura una buena educación a los hijos quienes posteriormente ocuparán puestos de alta burocracia.
En este nivel también pueden encontrarse casos de académicos destacados, así como reconocidos investigadores que invierten su capital social durante las campañas electorales para brindar apoyo político a algún partido, proyecto o personalidad. De esta manera, consiguen puestos de alta burocracia para ellos o para sus conocidos. Definitivamente no será señalado ningún nombre en particular, pero sí pistas —convendría hacer un análisis de relaciones de parentesco de los altos funcionarios en México como el realizado por Cortes (2016) —. Claramente, los incentivos para la alta burocracia se orientan más hacia un proyecto político partidista o personal. Estos funcionarios llegaron por una campaña política y saldrán de la APF para continuar a otra campaña política. Es por ello por lo que la duración de muchos depende del mandato y estabilidad para mantenerlo del partido en el poder.
Empero, también pueden hallarse buenas excepciones de funcionarios públicos que llegaron por meritocracia a la APF bajo el esquema de servicio profesional de carrera. Profesionales que durante décadas acumularon la experiencia que les permitió ocupar puestos de alto nivel. Aunque no abundan, estos funcionarios son, en mi opinión, a quienes deberíamos abrir las puertas para ocupar las altas direcciones de área y unidades de la APF, así como la titularidad de las dependencias.
En segundo término, están los mandos medios que entran regularmente por concurso del servicio profesional de carrera o por la excepción de artículo 34 de la Ley de Servicio Profesional de Carrera. Cabe mencionar que también existe la posibilidad de ingresar por proyecto, honorarios y eventuales. Incluso, en algunas dependencias pueden identificarse figuras borrosas donde los administradores que no tienen un vínculo laboral directo sino a través de universidades que pagan a los trabajadores para que cubran las necesidades de recursos humanos.
En este esquema, son realizados concursos para ocupar plazas. Estos consisten en varios filtros, siendo el primero un examen de conocimientos. No obstante, estos ejercicios usualmente están amañados desde el inicio. El examen es extremadamente riguroso con preguntas sobre Derecho Constitucional, Derecho Administrativo, elucubraciones de las normas y preguntas complejas sobre los artículos transitorios de las reformas de ejercicios fiscales anteriores o documentos del Diario Oficial de la Federación perdidos en las miles de páginas de su historia. Ciertamente, son exámenes que no están diseñados para ser resueltos.
A partir de que es construido este examen, una práctica abiertamente deshonesta común consiste en entregarlo con las respuestas a la persona favorecida por el director de área o del DGA para que lo estudie. Aunque, he sabido de casos en que el examen es tan complicado que aún ni con las respuestas son suficientes para alcanzar el al puntaje requerido para pasar a la siguiente etapa. En esos casos habrá que declarar desierto el examen, repetir su aplicación hasta que la persona aventajada pase a la siguiente etapa. Una vez dentro de la APF, nada garantiza que la persona lleve a cabo las funciones específicas que la plaza indica. Las personas pueden irse a otras áreas para apoyar si es requerido. De forma que son llevadas a cabo negociaciones internas en las dependencias para intercambiar un subdirector por dos jefes de departamento, entre otras asuntos y favores.
Por último, los operativos entran por medio de las relaciones con los sindicatos. Entre estos, algunos permiten heredar la plaza o sugerir conocidos, aunque no tengan parentesco. Por ejemplo, personas inician para realizar el servicio social, hasta que el sindicato les consiga una plaza. En este sentido, los operativos tienen pocos incentivos para cumplir con las labores asignadas. Por lo que, una actividad que puede concluirse 30 minutos, puede extenderse hasta 4 horas, lo que reduce el ritmo de las labores concretadas durante todo el día. En este nivel, los burócratas no tienen un sueldo elevado, que es compensado con diversos estímulos para poder alcanzar un sueldo digno.
Esto es curioso porque los incentivos son muy distintos, donde en ninguno de ellos es considerada la eficiencia o la eficacia de las políticas públicas. El alto burócrata se mueve más por contingencias, «temas que van saliendo», por consulta o solicitud del titular de la dependencia o el jefe político. Los mandos medios atienden esos temas sin un incentivo claro toda vez que en el fondo saben que el director o directora es población flotante y tratarán de entregar lo que pidan sin tener una visión clara de lo que ejecutan. El mando medio puede tener una orientación política diferente a su jefe y cumplirá para “no perder la chamba” pero sin la convicción de que lo que hace tendrá un impacto positivo en la sociedad, quizás tampoco le interese realmente.
La esencia del quehacer administrativo
La norma existe y es muy clara, la sociedad sabe lo que quiere y lo plasma en las leyes. La Constitución junto con todo el cuerpo normativo ordena. A partir de ahí emanan las políticas públicas. No obstante, la APF parece no apegarse a estas normas, sino que su fuente de Derecho es más bien cercana a los Reglamentos Interiores y los Manuales de Procedimientos.
El Reglamento Interior contiene las atribuciones y facultades de las dependencias y secretarias, que funge como camisa de fuerza y escudo protector si así se requiere. Las áreas no funcionan orientadas a la ejecución de políticas públicas sino para cumplir con el Reglamento Interior. Por ejemplo, si algo le es solicitado, primero consultarán el Reglamento Interior. En este sentido, siempre son hallados espacios de acción entre las normas para hacer una lectura e interpretación laxa. De forma que, si no está el mandato que señale cabalmente aquello que les ha sido solicitado hacer, es probable que respondan con «no tengo las atribuciones para ello», aunque cabe la posibilidad que sí las posean.
De esta forma, se dice coloquialmente que las áreas tratarán de «batear» los temas a otras áreas, dependiendo si el Reglamento Interior contiene una atribución o facultad cercana a lo que se requiere según sea el caso. También obstaculizarán el tema mediante su envío al área jurídica, proceso que puede tardar un mes en cada área, el cual pude llegar a extenderse un total de tres a cuatro en el intercambio de oficios. En este lapso, no es considerada la eficacia de los programas, los recursos comprometidos, o la necesidad de los beneficiarios proyectados.
Además, en la APF existe una jerarquía vertical marcada. Por ejemplo, si un subdirector requiere un documento que puede ser esencial para su trabajo no puede solicitarlo directamente. La comunicación es indirecta, torpe y con procesos innecesarios, en el cual las relaciones formales sólo ocurren por medios de los funcionarios de mayor rango. Los procesos para pedir materiales e insumos pueden tomar al menos una semana en escalar cada nivel, llegando a sumar en algunos casos más de dos meses para recibir el material que supuestamente era necesario para las actividades operativas en el tiempo requerido.
En ningún momento aplica el principio de máxima publicidad. La lógica vertical de subordinación reduce significativamente las oportunidades de coordinación y colaboración. Ahora, ¿piense usted lo que acontece cuando la información está en otra dependencia o en otro orden de gobierno? El tiempo de espera para recibir la información incremente considerablemente, puesto que habrá que enviarlo por oficio, lo cual ralentiza aún más la interacción. Por ejemplo, si un subdirector requiere enviar un oficio, es necesario una serie de pasos que incluyen obtener la rúbrica del director de área, que a su vez lo comparte con el DGA, quien debe de mostrárselo al DG. En este último paso, la revisión de este puede tardar más, puesto que éste puede solicitar el apoyo del área jurídica. El proceso de “subir” un oficio para firma puede tomar entre una semana hasta un mes. Una vez que el director general firma el oficio, es solicitado un folio en la dependencia —esto puede tomar un día entero e incluso puede que esté no sea entregado correctamente—. Cuando el oficio está foliado tampoco es garantizado que se entregue inmediatamente, debido a que habrá que esperar la autorización para que “salga” el oficio. Aunque comúnmente se envía el oficio al día siguiente, puede ocurrir que la salida de los oficios se aplacé hasta quince días. De tal forma, para concretar la comunicación vía oficio en su totalidad puede dilatarse hasta dos meses.
Asimismo, en la APF muchos procedimientos tienen vigencia, con tiempos específicos de respuesta y atención. El proceso de envío de los oficios hace que estos procedimientos venzan, puesto que no son atendidos en los periodos de respuesta establecidos. Los titulares de dependencias para evitar esto, pueden solicitar con extrema urgencia que sea atendido su tema, o bien que les brinden prioridad en alguno de sus asuntos. Esto está conectado con el término “bomberazo”, muy útil para entender porque constantemente las agencias trabajan urgentemente para resolver asuntos que con la debida planeación pudieron concretarse con anticipación. De este modo, la APF es experta en actuar a través de bomberazo, no de manera eficiente.
A mí parecer, la cuestión fundamental son los Reglamentos Interiores. Cada diseño de política pública debe ir acompañado de una reforma al Reglamento Interior de las dependencias para establecer detalladamente las funciones y atribuciones de cada área o unidad para que establecer formalmente sus responsabilidades. Así es factible garantizar que los programas tendrán los impactos que esperamos en la realidad. Eso nos lleva al último punto.
La retórica por encima de los resultados
El diseño de políticas públicas y programas presupuestarios es un trabajo semántico y retórico. En México, no obstante, primero son establecidos los presupuestos y después los programas con los que serán operados esos recursos. Aunque la moda es el Presupuesto basado en Resultados y los estudios profundos sobre el diseño de políticas públicas para resolver problemas públicos, esa lógica no aplica plenamente en la APF.
En la APF el momento crucial es la programación y presupuesto del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para cada ejercicio fiscal. Allí la discusión se centra en un debate poco estructurado sobre qué dependencias deben recibir más presupuesto, a cuáles programas les debe ser reducido, con quiénes se tiene un compromiso político Cómo fue mencionado, esto ocurre en una lógica política, sin una planeación estratégica ni un orden sistematizado basado en evidencia para identificar las necesidades presupuestarias de programas que impacten positivamente a la población.
Aunque el ejecutivo federal tiene el poder de interpretar la ley y crear, desaparecer programas, ocurren casos interesantes en que la Cámara de Diputados a través de sus Comisiones procura programas presupuestarios en el PEF para que continúen operando, aún si estos no son eficientes. Eso puede ser ilustrado con el Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) que Vicente Fox quiso desparecer; sin embargo, los diputados federales mantuvieron una posición firme para su continuidad, al grado que generaron un ramo específico, — el Ramo 39 —, para posteriormente formularlo como un fondo en la Ley de Coordinación Fiscal, suscrito al Ramo General 33 (CEFP, 2006).
En todo este contexto, surgen algunas preguntas ampliamente abordadas: ¿Se estudian los objetivos del programa, los problemas públicos que van a resolver o la cadena causal de acciones lógicas que permitirán alcanzar el fin y los propósitos del programa? La respuesta es pocas veces, siendo la excepción más que la regla cuando ocurre. Frecuentemente, lo único que se revisa es la cantidad de dinero, a quién será dirigido, cómo se asignarán los recursos y la forma en que lo harán, por medio de las reglas de operación, convenios, subsidios o asignaciones directas, de acuerdo con el programa. A saber, que no existe una lógica científica en el proceso, sino más bien, una suerte de simulación. Los mandos medios preparen la documentación soporte para justificar su creación. Entonces, documentos como la elaboración de la Matriz para Indicadores de Resultados se vuelve un proceso post-creación del programa y no ex ante como debería ocurrir. En todo este proceso, el enmarcado juega un rol fundamental, puesto que debe mostrar un alineamiento con el Plan Nacional de Desarrollo y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Este tipo de documentos ex post requiere de mucha creatividad semántica y retórica. En esta misma línea, la construcción de indicadores no es un proceso analítico, sino que son utilizados como recursos semánticos para justificar la existencia de programas, al mismo tiempo que tratan de aparentar que se cumplen con disposiciones que el Reglamento Interior indica. De esto surge una discusión intrigante: ¿quién diseña y quién da seguimiento a los indicadores? La respuesta siempre es: ¿qué dice el Reglamento Interior?
Referencias
CEFP (2006) Ramo 39, Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, (PAFEF), Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. México.
Cortes, S. (2016) Redes de sociabilidad como estrategias de construcción del poder político local. Caso San Pedro Cholula 1921-2018. Tesis para obtener el grado de Maestra en Sociología, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. México.
Méndez, J. (2001) “Estudio introductorio”. En Guy Peters, La política de la burocracia, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C.-Fondo de Cultura Económica. México.